VI SA/Wa 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas, , Protokolant : Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r. w przedmiocie obciążenia J. Z. karą pieniężną w wysokości 8.280 zł za stwierdzony w dniu [...] marca 2003r. przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. W uzasadnieniu decyzji podano, iż podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania był protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...]. Kontroli pojazdu dokonano w miejscu do tego przeznaczonym na drodze krajowej nr [...], gdzie dopuszczalny nacisk osi pojedynczej pojazdu wynosi 100kN, w temperaturze + 4ºC. Kontrolujący posługiwali się wagami posiadającymi legalizację i ważenia przeprowadzali w miejscu, które spełnia wszystkie wymogi jakie powinny być spełnione. Dokumenty potwierdzające legalizację wag statycznych oraz protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów znajdowały się do wglądu na miejscu ważenia. Dokumenty te okazywane są na żądanie zainteresowanego przewoźnika. Czas dokonywania kontroli nie jest określony przepisami. Zgodnie z notatką wyjaśniającą, znajdującą się w aktach sprawy, pracownicy dokonujący kontroli wpisali kwestionowany przez stronę czas, jako czas rozpoczęcia i zakończenia spisywania protokołu, a nie faktycznej operacji kontrolnej. Kontrola na drogach przeprowadzana jest wraz z patrolem Policji, kierujący pojazdem mógł więc zgłosić fakt wywierania nacisku organom władzy Zgodnie z art. 13 ust. la, 2a i 2 b ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach pobierane są opłaty w przypadku poruszania się pojazdami przekraczającymi parametry, ale posiadającymi zezwolenie. Natomiast w przypadku przejazdu po drogach publicznych pojazdami, gdzie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy, nacisku osi, wymiarów dotyczących szerokości, długości i wysokości bez zezwolenia wymaganego przepisami Prawa o ruchu drogowym, pobiera się kary pieniężne. Parametry, którym musi odpowiadać pojazd określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie stwierdzono na drugiej osi w wysokości 11,44 kN, trzeciej osi o 5,54 kN, czwartej osi o 5,05 kN i osi piątej o 5,54 kN. Stwierdzono też przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 2,51 tony. Stwierdzone przekroczenie nacisku osi i masy całkowitej pojazdu było, zgodnie z przepisami, podstawą do wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia Stwierdzenie strony, że załadunku dokonano w sposób profesjonalny nie może być uznane, w ocenie organu, za dowód w toczącym się postępowaniu. Dowodem może być wydruk z kontrolnego ważenia na legalizowanej wadze, przed wyjazdem z firmy spedycyjnej. Dowodu takiego strona nie przedstawiła. Podniesiono, że zarządca drogi jest zobowiązany do ochrony jej przed degradacją i zniszczeniem. Jedną z form ochrony są przeprowadzane na drodze kontrole prawidłowości załadunku i obciążenia pojazdu. Obowiązek prawidłowego załadunku i transportu ciąży na właścicielu pojazdu. Oczekiwania strony co do fakultatywnego traktowania przeciążonych pojazdów w zależności od przewożonego ładunku lub możliwości sprawdzenia prawidłowości załadunku są, zdaniem organu, bezpodstawne. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym przewoźnik jest bezwzględnie zobowiązany do takiego załadunku towaru, aby nie przekraczał określonych prawem parametrów i nie stwarzał w związku z tym zagrożenia na drodze. Obowiązujące w chwili obecnej przepisy nie pozwalają traktować takich pojazdów jak cysterna, jako pojazd specjalny czy uprzywilejowany. Dlatego też pojazdy te objęte są takimi samymi zasadami prawnymi i normami jak pozostałe poruszające się po drogach pojazdy nie będące pojazdami specjalnymi. Na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, wniósł skargę J. Z. podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wyniki sprawy. W ocenie skarżącego organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję wyłącznie na podstawie ustaleń zawartych w protokole z dnia [...] marca 2003r., mimo zgłoszenia istotnych zarzutów co do prawidłowości dokumentowania czynności kontrolnych. Czynności ważenia winny być przeprowadzone w taki sposób, aby zostały uwzględnione cechy fizyczne ładunku (płyn). Kolejne najazdy na urządzenia wag kołami poszczególnych osi winny być poprzedzone odpowiednio długimi okresami bezruchu pojazdu po najeździe celem ustabilizowania się ładunku. Zdaniem skarżącego w czasie kontroli trwającej zgodnie z zapisami protokołu nie jest możliwe wykonanie prawidłowo wszystkich czynności kontrolnych w tym pięciokrotnego najazdu na urządzenia wag kołami poszczególnych osi z zachowaniem niezbędnego okresu oczekiwania na ustabilizowanie się ładunku po każdym najeździe, a nadto sporządzenie protokołu, okazanie dokumentów i innych czynności. W ocenie skarżącego faktyczny nacisk każdej osi na drogę w czasie korzystania z niej jest zasadniczo inny niż wynik pomiaru dokonanego w powyższych warunkach. Zatem wynik pomiaru wskazujący na nierównomierne rozłożenie ciężaru – przekroczenia dopuszczalnego nacisku na poszczególne osie – był skutkiem nieprawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych. Nadto skarżący zarzucił, iż z protokołu kontroli nie można wywieść dokładnego miejsca pomiaru, bowiem opis warunków w jakich dokonano pomiaru nie został ujawniony w protokole zatrzymania i kontroli precyzyjnie – dokładność określenia miejsca co do jednego kilometra. Skarżący stwierdził, że na kierowcę wywierano presję i żądano podpisania protokołu, odmówiono adnotacji o przemieszczaniu się ładunku po kolejnych najazdach na wagi, nie okazano kierowcy dokumentów stwierdzających legalizację urządzeń pomiarowych oraz protokołu pomiaru równości terenu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga analizowana według wskazanych powyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie może ograniczyć się do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale winien sprawę rozpoznać ponownie. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 k.p.a. w postępowaniu przez organami odwoławczymi mają odpowiednio zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie – stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym winna odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a więc winna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na podstawie których podjęto rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrujący ponownie niniejszą sprawę nie odniósł się do głównego zarzutu odwołania powtórzonego następnie w skardze, iż czynność ważenia nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem cech fizycznych ładunku. Skarżący zarzucił, iż kolejne najazdy na urządzenia wag kołami poszczególnych osi winny być poprzedzone odpowiednio długimi okresami bezruchu pojazdu po najeździe celem ustabilizowania się ładunku po poprzednim najeździe. Organ w żadnej formie nie ustosunkował się do tego zarzutu, wskazując jedynie, iż jak wynika z notatki sporządzonej przez kontrolerów czynności kontrolne trwały o pół godziny dłużej niż to zostało zapisane w protokole kontroli. Tymczasem okoliczność podnoszona przez skarżącego ma istotne znaczenie dla stwierdzenia czy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Zwrócić uwagę również należy, iż zgodnie z zapisami protokołu kontrolnego, kontrola ta była przeprowadzana na drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku osi pojedynczej 10kN, gdy tymczasem w decyzji z [...] stycznia 2004r. wskazano, iż miała ona miejsce na drodze krajowej nr [...], gdzie dopuszczalny nacisk osi pojedynczej pojazdu wynosi 100kN. Różnica w oznaczeniu dopuszczalnego nacisku może wynikać z oczywistej omyłki organu, jednakże organ odwoławczy winien wskazać na tę omyłkę, a nie czynić własnych ustaleń faktycznych. Zważyć należy również na to, iż w decyzji nie poczyniono żadnych ustaleń co do okoliczności i sposobu pomiaru (ważenia) pojazdu, ograniczając się zasadniczo do wymienienia wyników tej czynności (danych o naciskach osi) w kontekście zastosowanych w/w przepisów prawa, według których naliczono karę – odpowiednio do stwierdzonych przekroczeń badanych parametrów. W tych okolicznościach kolejny zarzut skarżącego, iż brak jest w protokole opisu miejsca i warunków w jakich dokonywano pomiarów nabiera szczególnego znaczenia. Za taki opis nie można bowiem uznać standardowej formuły znajdującej się w protokole, a do której odnosi się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczącej warunków atmosferycznych, jak również ogólnych stwierdzeń przedstawiających opis modelowej kontroli, bez żadnych odniesień do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem jest to także okoliczność istotna i mająca wpływ na ocenę rzetelności i prawidłowości dokonanych pomiarów. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Żeby rozstrzygnięcie to ocenić Sąd musi dysponować stanowiskiem organu w sprawie zgodności czynności pomiarowych z wymogami regulujących je przepisów prawa. Sąd administracyjny nie czyni bowiem w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie – jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy. Dodatkowo zastrzeżenia Sądu budzi fakt, iż w obliczu zarzutów i argumentacji skargi poświęconych kwestionowaniu procedur ważenia, GDDKiA w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do treści skargi, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Nie zajęło się natomiast w sposób pogłębiony tym, co wyczerpuje treść skargi, a więc zarzutami podważającymi wyniki kontroli skutkiem nieprawidłowego – jak uważa strona – pomiaru (ważenia pojazdu). Sąd nie mógł przejść nad tym do porządku, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia musi być poprzedzone udokumentowanymi czynnościami sprawdzającymi wymagane parametry pojazdu, w tym naciski osi na drogę. Wyniki pomiarów mogą być uznane za podstawę naliczenia kary (według wymienionych w decyzji przepisów), gdy zostały osiągnięte zgodnie z warunkami obowiązujących procedur oraz wymogów czynności pomiarowych. Rozstrzygniecie bazujące na danych uzyskanych z pomiarów, które nie odpowiadały tym warunkom podlegałoby uchyleniu. W tym kontekście GIDKiA winien wypowiedzieć się, czy warunki a zwłaszcza sposób wykonanych pomiarów, w tym użyte do tego urządzenia pomiarowe, odpowiadały przewidzianym wymogom. Chodzi zwłaszcza o stanowisko organu w kwestii wpływu podnoszonych przez stronę okoliczności na ostateczny wynik przedmiotowych pomiarów nacisków osi. Nie bez znaczenia będzie tu również odpowiedź na pytanie, czy treść w/w protokołu oddaje przebieg wykonanych czynności pomiarowych, stanowiąc wyczerpujące źródło informacji w tym względzie. Należy jednak w tym miejscu szczególnie mocno podkreślić, że strona skarżąca nie może czuć się zwolniona od udziału w ustaleniu okoliczności uzasadniających jej żądanie, gdyż bierność w tym zakresie może spowodować, że organ nie uzyska podstaw faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na jego rozstrzygnięcie zgodnie z interesem strony. Uwagę tę Sąd czyni przede wszystkim na marginesie akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu podpisania bez uwag przez kierowcę protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu. Zważyć bowiem należy, że zarzuty strony mają na celu podważenie wyników pomiarów nacisków osi odnotowanych w protokole, a następnie przyjętych za przesłankę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy we właściwym czasie nie były kwestionowane przez kierowcę - niewątpliwie, z racji wykonywanego zawodu i doświadczenia, obeznanego z okolicznościami tego typu kontroli. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Wskazać również należy, iż w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazano tylko jeden przepis dotyczący wysokości kary, podczas gdy nałożona kara to suma 5 składników – regulowanych odrębnie. Nadto organy obu instancji wydając decyzję oparły się na przepisach nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Rozporządzenie to straciło moc z dniem 13 marca 2003r. i zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia i ten właśnie akt prawny winien mieć w sprawie zastosowanie. Jednakże z uwagi, iż do czasu nowelizacji tego rozporządzenia z datą 1 maja 2004r. regulacje prawne były zbliżone, nie można uznać, aby to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Jednak z uwagi na w/w uchybienia zaskarżonej decyzji i wyrażające się w szczególności w niezajęciu stanowiska w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach podnoszonych przez stronę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.