VI SA/Wa 468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi F. S. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących F. S. i M. S. kwotę 4366 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a"), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] nakładającą na M. i F. S. (dalej "skarżący") karę pieniężną w wysokości 24960,00 zł (słownie: dwadzieścia cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt złotych 00/100), z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] S. - K. km [...] strona prawa, poprzez wysypanie kruszywa łamanego na zjeździe do działki nr [...] położonej w miejscowości Śmiłowice w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016r. tj. 39 dni - bez wymaganego prawem zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2016 r. Kierownik Służby Liniowej stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej na zjeździe do działki o nr ewid. [...] w S. poprzez wysypanie kruszywa łamanego. W wyniku dokonanego pomiaru w terenie ustalił zajęcie pasa drogowego o powierzchni 50,00 m2, z którego sporządził dokumentację fotograficzną oraz kartę służbową wraz z adnotacją w książce objazdu przedmiotowej drogi. Na okoliczność ustalenia faktycznej powierzchni zajętego pasa drogowego zarządca drogi krajowej zlecił wykonanie operatu geodezyjnego. W dniu [...] sierpnia 2016 r. geodeta sporządził operat geodezyjny, który potwierdził, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez wysypanie kruszywa łamanego - bez zgody zarządcy drogi - na zjeździe do ww. działki. Zajęty obszar pasa drogowego zgodnie z operatem wyniósł: 64,00m2. W związku z dokonanymi ustaleniami organ wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu wraz z informacją o terminie oględzin oraz pouczeniem o przysługujących w postępowaniu prawach zostało skutecznie doręczone skarżącym w dniu [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzona została wizja lokalna w terenie w której uczestniczył F. S. Podczas wizji stwierdzono zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia o powierzchni zgodnej z operatem geodezyjnym. Tego samego dnia skarżący doprowadzili do stanu poprzedniego zajęty uprzednio pas drogowy, co zostało potwierdzone protokołem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył karę M. i F. S w wysokości 24960,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] S. – K. w km [...] strona prawa w miejscowości S. poprzez wysypanie kruszywa łamanego - bez zgody zarządcy drogi - na zjeździe do działki o nr ewid. [...] w S. w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. włącznie tj. za okres 39 dni, na obszarze 64,00m2. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) dalej jako u.d.p., za samowolne zajęcie pasa drogowego nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej w art. 40 ust. 6 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać stosowne zezwolenie. GDDKiA wyjaśnił sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że wyliczona została na podstawie art. 40 ust. 4 u.d.p., przyjmując wysokość opłaty za jeden dzień zajęcia powierzchni 64m2 w wysokości 1 zł/m2. Mając na uwadze, że skarżący zajmowali bez zezwolenia pas drogowy przez 39 dni, organ ustalił karę w wysokości 24960,00 zł jako iloczyn dni zajęcia i powierzchni zajęcia – 64,00 m2 oraz dziesięciokrotności wyliczonej tak opłaty. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnieśli, że zjazd do działki nr [...] w S. położony w granicy działek [...] o [...] istniał od kilkunastu lat. Poza wjazdem głównym do Pałacu w S. zapewnia on gościom pałacu dostęp do parkingu położonego na działce [...] zlokalizowanego tuż za zjazdem. Skarżący podkreślili, że na skutek podmycia zjazdu spowodowanego ulewnymi deszczami, zmyta została całkowicie poprzednia warstwa kruszywa i utworzyły się na zjeździe koleiny, co uniemożliwiało wjazd i wyjazd m.in autobusów. Skarżący dołączyli dokumentację fotograficzną na potwierdzenie tej okoliczności. Skarżący wskazali, że na zjeździe dokonali jedynie niezbędnych robót konserwacyjnych, które zmierzały do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu oraz przywrócenia stanu poprzedniego – przed zalaniem. Nie zmienili powierzchni zjazdu, ani jego parametrów technicznych. Zarzucili również organowi, że ten nie ustalił i w żadnej mierze nie udowodnił, że doszło do przebudowy zjazdu, w oparciu o art. 9a ust. 1 pkt 1u.d.p., albowiem samo wysypanie kruszywa takiej przebudowy nie stanowi. Wskazali w tym zakresie na stanowisko orzecznictwa. Skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte w I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanej w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to także prac związanych z utrzymaniem zjazdu. W ocenie organu, wysypany materiał kamienny w obszarze zjazdu nosi znamiona przebudowy albowiem uległa zmianie jego powierzchnia oraz niweleta, co wynika z porównania dokumentacji fotograficznej. Organ wskazał również, że skarżący już w 2002 roku dokonali samowolnych prac na przedmiotowym zjeździe. Nie uzyskali oni pozwolenia Wojewody [...] na przebudowę przedmiotowego zjazdu i nie przebudowali go do stosownych parametrów technicznych co wyeliminowałoby aktualne postępowanie albowiem zjazd nie pozostawałby już o nawierzchni żwirowej, która ulega degradacji na skutek wzmożonego ruchu samochodowego na zjeździe. W ocenie organu fakt ten przemawia za tym, że wysypany materiał kamienny na zjeździe stanowi jego przebudowę. Wskazano również, że kompleks pałacowy posiada drugi zjazd publiczny o właściwych parametrach technicznych. Organ powtórnie wyjaśnił zasady wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, odniósł je do przedmiotowej sprawy, a także wskazał na związany charakter decyzji. Dokonując analizy zarzutów skarżących, uznał, że brak jest przesłanek do ich uwzględnienia. Od tej decyzji M. i F. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także m.in. o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 29a ust.1 pkt.1 u.d.p. w zw. z art. 30 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego i swobodne uznanie, że skarżący dokonali przebudowy zjazdu w sytuacji, gdy działania poprzez wysypanie kruszywa na istniejącym już zjeździe stanowiło ewidentne jego utrzymanie, a nie przebudowę przez co nałożenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego pozostaje całkowicie nieuzasadnione, 2. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie powierzchni 64 m2 zajęcia pasa drogowego zamiast 50 m2. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację tożsamą do zaprezentowanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając jednocześnie uwagę na nieprawidłowe stanowisko organu, iż do utrzymania zjazdu konieczne było zezwolenie zarządcy drogi. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie uznając za niezasadne zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które to naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W szczególności istotne znaczenie dla praworządności działania organów administracji mają zasady wskazane w rozdziale 2 tej ustawy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować się do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, zasady określonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organ ma działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Rozwinięciem tych zasad jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 40 u.d.p., w szczególności ust. 4 tego art. dotyczącego ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z tym przepisem opłatę ustala się jako iloczyn liczby m kw zajętej powierzchni, stawki opłaty za 1m kw i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2016 r. została stwierdzona i udokumentowana powierzchnia zajęcia wynosząca 50 m kw. Następnie [...] sierpnia 2016 r. powierzchnia zajęcia pasa została zwiększona do 64 m kw i zgodnie z protokołem z dnia [...] sierpnia 2016 r. stała się ostatecznie podstawą nałożenia opłaty za cały stwierdzony okres zajęcia przedmiotowego zjazdu przez skarżących na czas jego przebudowy, tj. od [...] lipca do [...] sierpnia 2016 r. Odnosząc się do tej kwestii, w ocenie Sądu, za uzasadniony należało uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie powierzchni 64 m2 zajęcia pasa drogowego zamiast 50 m2 – za cały okres objęty zaskarżoną decyzją. Podkreślić bowiem trzeba, iż wskazana w decyzji powierzchnia została ustalona dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., na podstawie operatu geodezyjnego, po upływie ponad miesiąca od ustaleń dokonanych przez Kierownika Służby Liniowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż w okresie [...] lipca -[...] sierpnia 2016 r. zajęta przez skarżących powierzchnia zjazdu wynosiła więcej niż 50 m kw. Brak jest bowiem niezbędnych ustaleń organu w tym zakresie. Organ bazuje bowiem na domniemaniu wskazując, że pomiar który miał miejsce w dniu [...] lipca 2016 r., był jedynie orientacyjny i dopiero uprawniony geodeta ustalił faktyczny obszar zajęcia zajazdu przez skarżących. Sąd stwierdza, że taka argumentacja nie może uzasadniać nałożenia opłaty, jako daniny publicznej, w wysokości nie znajdującej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Operat geodezyjny z dnia [...] sierpnia dokumentuje bowiem stan powierzchni zjazdu w tym właśnie dniu i nie dotyczy stanu zjazdu z innego okresu. Jedynym dokumentem jaki to potwierdza jest pomiar dokonany w dniu [...] lipca 2016 r., zgodnie z którym przynajmniej w tym dniu wynosił on 50 m kw. Jak wynika z okoliczności sprawy, prace związane z wyrównaniem nawierzchni przedmiotowego zjazdu trwały ponad miesiąc, w związku z czym powierzchnia zjazdu zajęta w tym celu mogła być początkowo mniejsza (po rozpoczęciu prac) oraz zwiększać się w miarę ich realizacji. Wskazać trzeba, iż przepisy u.d.p wprawdzie nie przewidują obowiązku wykorzystania, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, szczególnego rodzaju środków dowodowych, celem wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 pkt 12 u.d.p., jednakże nie wyłączają stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Domysły, a co za tym idzie przypisywanie stronie intencji określonego działania wywiedzione z treści operatu geodezyjnego który nie dokumentuje określonego stanu faktycznego, nie mieszczą się w katalogu dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a. Oznacza to, że w tej kategorii spraw, jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem takim mogą być dokumenty, oględziny czy zeznania świadków lub opinie biegłych. Takich dowodów na okoliczność wskazaną przez organ brakuje. Nie można zatem przyjąć, bez należytego udowodnienia przyjętej przez organ tezy, iż przez cały wskazany okres zajęcia pasa drogowego przez skarżących jego powierzchnia wynosiła 64 m kw. W przypadku nakładania opłat o charakterze publicznoprawnym tak istotna wątpliwość nie może być rozstrzygana na niekorzyść skarżących. Z tego też powodu skarżona decyzja musiała zostać uchylona. Kolejną kwestię na którą Sąd zwraca uwagę w rozpoznawanej sprawie jest uznanie przez organ, iż mamy do czynienia z przebudową zjazdu, a nie z jego należytym utrzymaniem. Okoliczność ta jest niezwykle istotna dla wyniku sprawy, gdyż stanowi de facto podstawę nałożenia opłaty na skarżących. Należy zgodzić się z organem, iż w znaczeniu faktycznym przeprowadzone przez skarżących prace modernizacyjne zjazdu w efekcie mogły doprowadzić do jego przebudowy, czego dowodzą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wątpliwości jednak budzi kwalifikacja prawna takiego zdarzenia przez organ, w kontekście okoliczności tej sprawy. Skarżący wskazali bowiem na siłę wyższą tj. deszcze które rozmyły zjazd i konieczność natychmiastowej jego naprawy (brak przejezdności dla większych gabarytowo i tonażowo pojazdów (autokarów – vide znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym fotograficzna utknięcia pojazdu na przedmiotowym zjeździe). W ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy, ze względu na pilną potrzebę zapewnienia komunikacji drogowej z obiektem zakwaterowania uczestników Światowych Dni Młodzieży rozważenia wymagało, czy dokonaną de facto przebudowę przedmiotowego zjazdu nie można uznać w istocie za przeprowadzenie robót budowlanych związanych z utrzymaniem zjazdu, w rozumieniu art. 30 u.d.p. Wskazać w tym miejscu trzeba, na wynikający z tego przepisu obowiązek skarżących utrzymania w należytym stanie zjazdu z drogi publicznej, co bez wątpienia obejmuje jego naprawę, tj. przynajmniej przywrócenie do stanu poprzedniego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka naprawa nie mogła jednak ograniczyć się przykładowo do zasypania powstałych nierówności na drodze, przede wszystkim ze względu na stan techniczny zjazdu po intensywnych deszczach (vide dokumentacja fotograficzna stanu przed przystąpieniem do prac modernizacyjnych przez skarżących), ale także ze względu na konieczność szybkiego zapewnienia niezbędnego i bezpiecznego dojazdu do nieruchomości (parkingu kompleksu pałacowego) w okresie przewidywanego zwiększonego ruchu i wykorzystywania zjazdu przede wszystkim przez autokary z pielgrzymkami (uczestników SDM). Pogłębionej oceny zatem wymaga, w pierwszej kolejności, czy skarżący w przypadku podjętych robót modernizacyjnych zjazdu nie wykonywali przede wszystkim ustawowego obowiązku utrzymania indywidualnego zjazdu z drogi publicznej, zgodnie z dyspozycją art. 30 p.w.p., powodowani siłą wyższą i innymi ważnymi okolicznościami, w tym interesem społecznym. Ocenić w szczególności należało, czy skarżący dokonując prac modernizacyjnych zjazdu nie działali w stanie wyższej konieczności, w celu zapobieżenia powtórnemu rozmyciu zjazdu w razie powtórzenia się gwałtownych opadów deszczu lub wystąpienia innej siły wyższej. Nie może mieć w tym przypadku znaczenia prawnego podkreślany przez organ fakt wcześniejszego prowadzenia postępowań w celu wydania zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu przez skarżących, czy też na możliwość dojazdu do nieruchomości także inną drogą. Brak jest u bowiem bezpośredniego związku ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, dotyczącej nałożenia na skarżących opłaty o charakterze sankcyjnym. Należy także zauważyć, iż w protokole z przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (s.28 akt adm.), Kierownik Służby Liniowej stwierdza, iż: "pas drogowy w obrębie zjazdu został przywrócony do stanu poprzedniego – teren uporządkowany – brak robót". Przeczy to ustaleniom organu, iż miała miejsce faktycznie przebudowa zjazdu, którą należy rozumieć jako zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego, jakim jest zjazd, w tym zmianę jego elementów konstrukcyjnych. W przypadku przebudowy stan zjazdu musiałby zatem ulec istotnej modyfikacji i byłby to już nowy stan faktyczny, a nie tylko jego przejściowa zmiana. Tymczasem z ww. protokołu wprost wynika, iż zjazd został przywrócony do stanu poprzedniego, a więc istniejącego przed rozpoczęciem przez skarżących robót związanych z zajęciem pasa drogowego, co dowodzi, iż roboty te mogły dotyczyć w istocie utrzymania zjazdu jako elementu drogi publicznej. Mogły mieć przykładowo charakter konserwacyjny, porządkowy lub też inny, jeżeli tylko miały na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wygody ruchu drogowego. W ocenie Sądu, takie domniemanie jest w pełni uzasadnione i nie zostało obalone w ramach dotychczas przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Do tej okoliczności, jak i innych wyżej wskazanych wątpliwości odnośnie prawidłowości dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji także oceny stanu prawnego, odniesie się organ administracji ponownie rozpoznając sprawę. W tym stanie rzeczy uprawnione jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.