VI SA/Wa 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność: • decyzji Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], • postanowienia Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], • decyzji Komendanta Policji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], • postanowienia Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], • decyzji Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 3. stwierdza, że opisane w pkt 1 i 2 decyzje i postanowienia nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżących A. W. i A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z wynikami przeprowadzonej [...] marca 2007 r. kontroli zostało wszczęte wobec W. s.c. postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] września 2007 r. Komendant Policji nałożył na W. s.c. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W wyniku złożonego od powyższej decyzji odwołania Komendant Policji postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia odwołania. Organ odwoławczy uznał, że pismo Komendanta Policji W. z [...] września 2007 r. oznaczone jako "decyzja", nie stanowi rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie wspólników spółki cywilnej działającej pod firmą W. s.c. Wskazane pismo jako stronę określa tylko W. s.c., a nie osoby fizyczne działające pod określoną firmą (nazwą) i dlatego też nie można tego pisma kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Ponadto decyzja znajdująca się w aktach sprawy nie zawiera oznaczenia organu, co stanowi brak niezbędnego elementu decyzji. Jako organ wydający decyzję określa Komendę Policji, w sytuacji gdy jest to aparat pomocniczy Komendanta Policji, dlatego też pisma tego i z tego powodu nie można kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że środki zaskarżenia służą od decyzji administracyjnych, a nie od pism cech decyzji nieposiadających i dlatego też stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Komendant Policji decyzją z [...] grudnia 2007 r. nałożył na W. s.c. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł na naruszenie ww. zakazów związanych z wykonywaniem przewozów okazjonalnych. Wobec wniesienia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Komendant Policji postanowieniem z [...] lutego 2007 r. (powinno być 2008 r.) stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia odwołania, uznając że pismo Komendanta Policji W. z [...] grudnia 2007 r., oznaczone jako "decyzja", nie stanowi rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie wspólników spółki cywilnej działającej pod firmą W. s.c. Wskazane pismo jako stronę określa tylko W. s.c., a nie osoby fizyczne działające pod określoną firmą, stąd nie można tego pisma kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Jak wskazał organ odwoławczy konsekwencję niedopełnienia przez Komendanta Policji W. podstawowych warunków określonych w art. 107 § 1 k.p.a. jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania, gdyż środki zaskarżenia służą od decyzji administracyjnych, a nie od pism cech decyzji nieposiadających. W tej sytuacji Komendant Policji W. decyzją z [...] maja 2008 r. nałożył na W. s.c. A. W. i A. W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za naruszenie określonych powyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym. Również od tej decyzji odwołali się ukarani, akcentując, że decyzja nie zawiera daty dziennej. Komendant Policji ponownie postanowieniem z [...] listopada 2008 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania, uznając i tym razem, że pismo Komendanta Policji W., oznaczone jako decyzja, nie stanowi rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie wspólników spółki cywilnej. Nie zawiera bowiem daty wydania, stąd nie można tego pisma kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest niedopuszczalność wniesienia odwołania, bowiem środki zaskarżenia służą od decyzji administracyjnych, a nie od pism cech decyzji nieposiadających. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Komendant Policji W. nałożył na A. W. i A. W. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenia stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli, a opisane powyżej. W skardze na postanowienie Komendanta Policji z [...] listopada 2008 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. W. i A. W. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 159 § 1 k.p.a. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podkreślili, że decyzja Komendanta Policji, pomimo tego, że jest wadliwa, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt funkcjonowania w obrocie wadliwej decyzji administracyjnej jest konsekwencją zasady trwałości oraz domniemania prawidłowości decyzji administracyjnych. W ocenie skarżących Komendant Policji był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komendanta Policji, bowiem pomimo, iż decyzja ta jest aktem pozornym nadal istnieje i formalnie funkcjonuje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie określonego rozstrzygnięcia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, której rozstrzygnięcie dotyczy. To stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się kontrolą przeprowadzoną [...] marca 2007 r. Wyniki tej kontroli przełożyły się na wydanie [...] września 2007 r. decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Decyzja została skierowana do spółki cywilnej W. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie występuje w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że organ I instancji nieprawidłowo oznaczył stronę będącą adresatem decyzji. Nieprawidłowe oznaczenie strony nie jest jednak równoznaczne z brakiem jednego z elementów decyzji, który przesądza o tym, że dane pismo zawierające określone rozstrzygnięcie jest decyzją. Skierowanie przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego do spółki cywilnej czyli do podmiotu, który w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego powoduje, że decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 106/06), nie pozbawia natomiast wydanego rozstrzygnięcia charakteru decyzji. Składnikiem decyzji administracyjnej, określonym w art. 107 § 1 k.p.a., jest określenie organu administracji wydającego decyzję. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje na oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, a nie jego urzędu. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby. Brak oznaczenia organu w części tzw. nagłówkowej decyzji, czy też wskazanie na aparat pomocniczy tegoż organu, w sytuacji gdy podpis osoby upoważnionej do wydanie decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej powoduje, że decyzja będzie decyzją wadliwą, jednakże wadliwość ta nie będzie wpływała na ważność wydanej decyzji (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005; Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matau, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, T. II, Lex 2007). Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że Komendant Policji, dokonując nieprawidłowej wykładni przepisu art. 107 § 1 k.p.a., niezasadnie uznał, że decyzja z [...] września 2007 r. nie jest decyzją, tylko pismem nieposiadającym cech decyzji i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania. W tej sytuacji Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienie Komendanta Policji z [...] grudnia 2007 r., uznając, że naruszenie wskazanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sądu organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie z [...] września 2007 r. złożone przez pełnomocnika wspólników spółki cywilnej A. W. i A. W. od decyzji z [...] września 2007 r. Pamiętać przy tym powinien, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Podkreślono to w wyroku NSA z 12 marca 1981 r. (SA 472/81, ONSA 1981/1/21): “Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodną z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a.". Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 p.p.s.a., należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W konsekwencji należy przyjąć, że sąd administracyjny pierwszej instancji jest – w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a. – zobowiązany do wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Następstwem uznania rozstrzygnięcia z [...] września 2007 r. za decyzję, jest – na co wskazano powyżej – konieczność rozpoznania odwołania złożonego od tej decyzji. Do czasu jego rozpatrzenia decyzja ta – nakładająca karę pieniężną, jest decyzją nieostateczną. W tej sytuacji wszystkie kolejne rozstrzygnięcia wydawane w tej samej sprawie tj. decyzje nakładające karę pieniężną oraz postanowienia stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co powoduje ich nieważność. Zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności jedynym rozstrzygnięciem jakie mogło zostać wydane w przedmiotowej sprawie jest decyzja Komendanta Policji wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] września 2007 r. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.