VI SA/Wa 470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata oddala skargę Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Okręgowa Rada Adwokacka w [...], mając za podstawę art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), zawiesiła adw. dr M. S. w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia całości należności z tytułu zaległości w zapłacie składki samorządowej, odraczając jednocześnie wykonanie uchwały na okres jednego miesiąca od daty doręczenia uchwały. W motywach uchwały ORA w [...] podała, że wobec stwierdzonej zaległości w kwocie 1.914,00 zł, stanowiącej ponad 6 nieopłaconych składek samorządowych, postanowiła wezwać zainteresowanego do uiszczenia należności, wyznaczając 30-dniowy termin, licząc od dnia doręczenia uchwały, na realizację zobowiązania. W przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, na podstawie art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze, który daje możliwość zawieszenia w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega – pomimo wezwania – z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy, ORA w [...] podejmie działania związane z zawieszeniem adw. dr M. S. w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia przez niego należności z tytułu zaległych składek członkowskich. Powyższą uchwałę M. S. uczynił przedmiotem odwołania do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o jej uchylenie wobec braku wymagalnych składek adwokackich, bowiem – jak wskazał – wszelkie składki zostały przez niego opłacone bądź potrącone, a to oznacza, że wierzytelność nie istnieje. Zainteresowany zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez złamanie zasady równości wobec prawa, zmierzające do naruszenia wolności wykonywania zawodu adwokata, polegające na obciążeniu go opłatą za wpis na listę adwokatów w kwocie 2.000 zł w sytuacji umożliwienia innym ślubującym w tym samym czasie złożenia wniosków o zmniejszenie opłaty do kwoty 700 zł; art. 498 § 1 i 2 w związku z art. 499 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) w związku z art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze, poprzez uznanie, że składane pisemne oświadczenia o potrąceniu nie powodują wygaśnięcia zobowiązania, jakim jest składka członkowska; art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia uchwały, która nie zawiera żadnych merytorycznych motywów w zakresie potrącenia składek z nienależnym świadczeniem w kwocie 2.000 zł, a protokół z posiedzenia ORA w [...] wskazuje, że kwestia potrącenia składek z wymuszoną opłatą 2.000 zł nie została przedstawiona członkom Rady; art. 44 ust. 1, art. 3 w związku z art. 40 pkt 7 w związku z art. 264 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że istnieje podstawa prawna żądania opłaty za ślubowanie adwokackie, które znacząco przekracza faktyczne koszty postępowania; art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 11 w związku z art. 8 kpa, poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niezawiadomienie jej o posiedzeniu Rady w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, brak odpowiedzi na wielokrotne pisma strony, która wnosiła o wskazanie podstawy prawnej dla pobrania opłaty za ślubowanie w kwocie 2.000 zł, brak wyznaczenia terminu spotkania z Dziekanem w tej sprawie, brak odniesienia się do kwestii równego traktowania członków palestry, gdzie od jednych ślubujących pobiera się opłatę w wysokości 700 zł, o od innych kwotę 2.000 zł. Formułując przedstawione zarzuty, zainteresowany jednocześnie z uwagi na niezapoznanie członków Rady z istotą sporu dotyczącego potrącenia i wolę dobrowolnej wpłaty na rzecz Izby kwoty 700 zł wniósł – na podstawie art. 132 § 1 kpa – o uwzględnienie odwołania i wydanie decyzji reformatoryjnej przez ORA w [...]. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] przesłała odwołanie adw. dr M. S. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...]. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ORA w [...]. W uzasadnieniu uchwały Prezydium wyjaśniło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podał zainteresowany. Uchwała ORA w [...], będąca rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, zapadła w głosowaniu jawnym, a zatem z naruszeniem wymogu tajności, płynącym z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.). Zdaniem Prezydium, już choćby z tego powodu podlega ona uchyleniu. Ponadto, nie można uznać zawartego w treści uchwały zastrzeżenia o odroczeniu jej wykonania na okres jednego miesiąca za tożsame z wypełnieniem przesłanki wezwania do zapłaty zaległych składek, co z kolei świadczy o naruszeniu art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze. Prezydium przyznało, że zaskarżona uchwała została także podjęta bez zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, bowiem zainteresowany nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ma to istotne znaczenie wobec jego twierdzeń o bezzasadności żądania opłaty za ślubowanie. Prezydium zaznaczyło, że strona błędnie kwalifikuje tę opłatę, gdyż nie stanowi ona kosztów ślubowania, lecz stanowi koszty postępowania w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Zainteresowany nie zakwestionował w sposób prawem przewidziany orzeczenia ORA w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., dotyczącego tej kwestii, a znajdującego oparcie w uchwale ORA w [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie kosztów postępowania. W tej sytuacji oczywiście nieskuteczne są oświadczenia zainteresowanego o potrąceniu jego rzekomej wierzytelności ze składkami należnymi na rzecz ORA w [...]. Strona nie może się także domagać, by ORA w [...] umożliwiła jej przeprowadzenie zajęć z aplikantami w celu "odpracowania" zaległości. Prezydium podkreśliło, że adw. dr M. S. nie zauważa, że jego wpis na listę adwokatów nie wynikał z ukończenia aplikacji, ale z racji legitymowania się tytułem doktora nauk prawnych i stażem praktycznym (art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze), zatem – w ocenie Prezydium – nieuzasadniony jest zarzut traktowania go w inny sposób, niż aplikantów wpisanych na listę adwokatów po egzaminie. Prezydium zaznaczyło, że ORA w [...] powinna przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnić powyższe wskazania, a także włączyć do akt materiał dowodowy, z którego będzie wynikać aktualna kwota zaległości zainteresowanego w zestawieniu na poszczególne miesiące (o ile nadal nie zostanie uregulowana). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej M. S. wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie uchwał, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ORA w [...], ewentualnie – o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały i utrzymanie w mocy jej sentencji, przy uwzględnieniu zakazu reformationis in peius, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydium. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący postawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł w swym odwołaniu od uchwały ORA w [...], a dodatkowo podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia: art. 127 § 1 w związku z art. 140 w związku z art. 7 i art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 140 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania lub rozpoznanie ich w sposób niepełny, co spowodowało powtórzenie i zaakceptowanie naruszeń dokonanych przez organ I instancji; art. 136 w związku z art. 75 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 42 § 1 kpa, poprzez uznanie, że uchwały ORA w [...], dotyczące skarżącego, zostały mu doręczone w sytuacji, gdy wysłano je na adres inny, niż adres strony i adres podany jako adres do doręczeń, który nie był adresem miejsca pracy, a samo Prezydium NRA doręcza pisma stronie skarżącej na adres zamieszkania, przyjmując jednocześnie za doręczone przesyłki wysłane na inny adres; art. 1 pkt 1 kpa, poprzez uznanie, że uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] września 2009 r. mają charakter orzeczeń indywidualnych, które kreują obowiązek zapłaty przez skarżącego kwoty 2.000 zł, tytułem opłaty za wpis i ślubowanie adwokackie; art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia prawnego w zakresie możliwości zaskarżenia uchwał z dnia [...] listopada 2012 r. wobec faktu, iż nie zostały one doręczone stronie i nie zawierały pouczenia, nie istnieje także uchwała indywidualna, na podstawie której skarżący ma wnieść opłatę w wysokości 2.000 zł. Skarżący wniósł przy tym o przeprowadzenie dowodu z kopii zażalenia na niedoręczenie uchwały będącej podstawą opłaty za wpis. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (uchwały) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie są jedynie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach zawodowych adwokata. Pomimo zarzutów zawartych w skardze, zaskarżona do Sądu uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jest rozstrzygnięciem korzystnym dla strony, bowiem wskutek uchylenia uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach zawodowych adwokata. Prezydium w pełni zasadnie argumentuje w motywach swojej uchwały, że ww. uchwała ORA w [...], będąca rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, zapadła w głosowaniu jawnym, a zatem z naruszeniem wymogu tajności głosowania nad uchwałami w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 615). Już choćby z tego względu uchwała ta podlegała uchyleniu, zważywszy że kwestia ta wpływa na ważność podejmowanych uchwał. Trafnie również Prezydium wytknęło, że nie można uznać zawartego w treści ww. uchwały ORA w [...] zastrzeżenia o odroczeniu jej wykonania na okres jednego miesiąca za tożsame z wypełnieniem przesłanki wezwania do zapłaty zaległych składek. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że czym innym jest zawieszenie w czynnościach zawodowych adwokata, a czym innym wezwanie do uiszczenia zaległych składek. Tymczasem ORA w [...] zastosowała łączną konstrukcję obu tych elementów, przyjmując w swym rozstrzygnięciu o zawieszeniu skarżącego w czynnościach zawodowych adwokata, że jest ono także wezwaniem do uiszczenia zaległych składek. Taka konstrukcja jest wadliwa i z tego również powodu uchwała ORA w [...] nie mogła się ostać. Przepis art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze stanowi, że okręgowa rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega – pomimo wezwania – z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Z przepisu tego wprost wynika, że możliwość zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych zachodzi wówczas, gdy – pomimo wezwania – zalega on z zapłatą składek za okres dłuższy niż 6 miesięcy. W takiej sytuacji zawieszenie w czynnościach zawodowych adwokata – w świetle tej regulacji – trwa ex lege do czasu uiszczenia należności. Nie jest zatem wymagane jakiekolwiek oznaczanie w uchwale organu samorządu zawodowego adwokatów terminu, do którego zaległość miałaby być przez zainteresowaną osobę uregulowana, bowiem to w interesie tej osoby leży, by składki członkowskie były regulowane terminowo, a w przypadku zaległości składkowych, by ich ostateczne stwierdzenie nie przesuwało w czasie możliwości czynnego wykonywania zawodu przez adwokata. Zatem prawidłowe procedowanie okręgowej rady adwokackiej w trybie art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze powinno poprzedzać wezwanie do zapłaty. Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane w trybie tego przepisu nie może ani zawierać takiego wezwania, ani go zastępować, ani formułować – jak w niniejszej sprawie – zastrzeżenia o odroczeniu wykonania uchwały o zawieszeniu w czynnościach zawodowych adwokata na określony czas. W przypadku istnienia sporu, a tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie, podjęcie uchwały w trybie art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze powinno być nie tylko poprzedzone stosownym wezwaniem do zapłaty, ale przede wszystkim przed jego wydaniem ORA w [...] powinna wpierw w sposób ostateczny w ogóle rozstrzygnąć, czy i w jakim zakresie należność istnieje, wszak skarżący kwestionuje zasadność jej roszczeń, twierdząc, że są one nieuzasadnione, bowiem ORA w [...] bezpodstawnie zawyżyła koszty związane z jego wpisem na listę adwokatów do kwoty 2.000 zł. Skarżący, kwestionując wysokość tych kosztów, dokonywał – jak twierdzi – potrąceń, celem obniżenia ich do wysokości 700 zł, z zarachowaniem na poczet składek członkowskich. Wprawdzie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w kwestii kosztów wpisu na listę adwokatów powołuje się na podjętą przez ORA w [...] ostateczną uchwałę z dnia [...] listopada 2012 r., jednakże analiza treści tej uchwały nie pozwala przyjąć, by była ona rozstrzygnięciem ustalającym sporne koszty w wysokości 2.000 zł. Jakkolwiek – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – stanowi ona rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, to jednak z treści tej uchwały wynika tylko, że ORA w [...] nie uwzględniła wniosku skarżącego o wyznaczenie opłaty za wpis na listę adwokatów w taki sam sposób i w takiej samej wysokości, jak innym osobom ubiegającym się o wpis. Takie jest brzmienie tej uchwały i przy takim jej brzmieniu dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia prawnego to, czy została ona doręczona prawidłowo czy też nie. Uchwała ta w żaden sposób nie rozstrzyga o należności, jaką skarżący miałby ponieść z tytułu wpisu na listę adwokatów, lecz jedynie nie uwzględnia jego wniosku o – jak należy przyjąć – obniżenie kosztów związanych z wpisem. Nie jest zatem wiadomym, jakie to miałyby być koszty i w jakiej wysokości skarżący miałby je ponieść, co ma istotne znaczenie w obliczu jego twierdzeń o dokonywaniu rzeczonych potrąceń, mających w rezultacie wpływać na regulowanie składek członkowskich, których nieopłacanie jest w sprawie podstawowym zarzutem wobec strony. Powoływanie się przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na uchwałę ORA w [...] z dnia [...] września 2009 r., która jedynie w sposób generalny ustala minimalną wysokość kosztów związanych z wpisem na listę adwokatów, jest w sytuacji istniejącego sporu niewystarczające, wszak to dopiero na jej podstawie powinno dojść do wydania indywidualnego aktu w jednostkowej sprawie (zwłaszcza jeśli pojawia się spór). Ma to tym większe znaczenie, że strona podnosi, iż jest uprawniona do poniesienia kosztów związanych z wpisem w kwocie 700 zł, natomiast samo zawieszenie w czynnościach zawodowych adwokata wiąże się tu tylko z zaległościami w opłacaniu składek. Łącząc sprawę kosztów związanych z wpisem na listę adwokatów ze sprawą zaległych składek, doszło do sytuacji, w której ewentualne podjęcie uchwały w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata, niezależnie od wezwania do zapłaty, powinno zostać poprzedzone ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie kosztów związanych z wpisem na listę adwokatów i potrąceniami dokonywanymi przez skarżącego z zarachowaniem na poczet składek. Choć przepis art. 44 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o adwokaturze nie wskazuje, by rozstrzygnięcie o zawieszeniu w czynnościach zawodowych adwokata miało być każdorazowo poprzedzone ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie samej należności z tytuły zaległych składek, niemniej jednak w sytuacji istnienia sporu co do zasadności podnoszonych przez organ samorządu zawodowego adwokatów roszczeń, jak i roszczeń strony, zachodzi taka konieczność. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym sprawy ich dotyczące załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych. Powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony ich uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane poza procedurą w sposób dowolny. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym roszczenia i wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji pojęcia "decyzji administracyjnej". W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 kpa). Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, a także w sytuacji istnienia sporu, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualne ponowne wydanie uchwały w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata, niezależnie od wezwania do zapłaty, powinno zostać poprzedzone ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie kosztów związanych z wpisem na listę adwokatów i potrąceniami dokonywanymi przez skarżącego z zarachowaniem na poczet składek. Odnosząc się także do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z kopii zażalenia na niedoręczenie uchwały będącej podstawą opłaty za wpis, Sąd stwierdza, że dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a wobec faktu, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały dokonywana jest w oparciu o całość dokumentacji znajdującej się w tych aktach, nie ma prawnych podstaw do przeprowadzania z niego odrębnego dowodu, wszak całość akt administracyjnych stanowi materiał dowodowy. W takim stanie rzeczy, zaskarżoną uchwałę, jako korzystną dla strony, bo eliminującą z obrotu prawnego uchwałę w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach zawodowych adwokata, należy uznać za prawidłową. Z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzekające w sprawie organy samorządu zawodowego adwokatów, po zwrocie akt administracyjnych sprawy i otrzymaniu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, będą zobowiązane procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy zastosowaniu wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.