VI SA/Wa 471/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odwołania członka komisji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. P. J. (dalej jako skarżący) wniósł za pośrednictwem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej jako Prezydium NRA) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania w sprawie odwołania skarżącego z członkostwa w "Komisji ds. zbadania od strony merytorycznej i formalnej wydatków Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w toku kadencji 2010-2013". Na posiedzeniu ww. Okręgowej Rady Adwokackiej (dalej ORA) w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wicedziekan ORA złożył wniosek o odwołanie ze składu wspomnianej wyżej komisji adw. P. J. z uwagi na to, że był on członkiem ORA w toku kadencji, badanej przez tę komisję, tj. w latach 2010-2013. ORA w tym samym dniu podjęła uchwałę o odwołaniu skarżącego z komisji. Od powyższej uchwały skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie uchwały upoważniającej ORA jedynie do powołania komisji, a nie do zmian jej składu i odwoływania członków oraz naruszenie przepisów proceduralnych poprzez brak zamieszczenia pouczenia o trybie odwołana od uchwały, podstaw prawnych, uzasadnienia prawnego, jak i podpisu Dziekana. Skarżący wniósł o uchylenie ww. uchwały ORA i oddalenie wniosku o odwołanie jego osoby ze składu komisji lub o umorzenie postępowania, a względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ORA. Prezydium NRA postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 134 Kpa., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezydium NRA wskazało, że skarżący nietrafnie zakwalifikował przedmiot podjętej przez ORA uchwały do spraw indywidualnych, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.; dalej "Poa."). Prezydium uznało również, że sprawa nie dotyczy "bezpośrednio poszczególnych osób", w związku z tym nie stosuje się do niej wymogów z art. 12 Poa. Zdaniem Prezydium NRA, uchwała powołująca komisję ORA, jak i ewentualne dalsze uchwały kształtujące skład tej komisji, należą do spraw wewnątrzorganizacyjnych ORA, a ich podejmowanie płynie z kompetencji określonych w art. 40 pkt 7 Poa. i art. 44 ust. 1 Poa. Uchwały te nie mają charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego w sprawach personalnych i nie podlegają kontroli instancyjnej przez Prezydium NRA. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Prezydium NRA naruszenie prawa materialnego, które, jego zdaniem, miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 12 oraz art. 46 ust. 1 Poa., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiot uchwały podjętej przez ORA nie należy do spraw indywidualnych ani również nie dotyczy "bezpośrednio poszczególnych osób", podczas gdy uchwała ta została podjęta w głosowaniu tajnym, co zgodnie z art. 45 ust. 3 Poa. świadczy o osobowym (indywidualnym) charakterze tej uchwały, a tym samym prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku o dopuszczalności wniesionego odwołania. W ocenie skarżącego, konsekwencją błędnej wykładni jest niepoprawna ocena zarzutów zawartych w odwołaniu oraz błędne niezastosowanie ww. przepisów na skutek czego doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 Kpa., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy zgodnie z art. 46 Poa. skarżącemu przysługiwało odwołanie od uchwały ORA oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne pouczenie, że uchwała wydana przez Prezydium NRA jest ostateczna w toku instancji i nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. o uchylenie uchwały organu I instancji i orzeczenie o oddaleniu wniosku o odwołanie skarżącego z funkcji członka "Komisji ds. zbadania od strony merytorycznej i formalnej wydatków ORA w toku kadencji 2010-2013", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w całości; uchylenie zaskarżonej uchwały organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ORA (art. 138 § 2 Kpa.). W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o jej odrzucenie, stwierdzając, że zaskarżona uchwała pozostaje poza wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zaskarżył do Sądu postanowienie Prezydium NRA, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania w sprawie odwołania skarżącego z członkostwa w "Komisji ds. zbadania od strony merytorycznej i formalnej wydatków Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w toku kadencji 2010-2013". Podkreślenia wymaga, że Sąd, dokonując kontroli sprawy ze skargi na postanowienie Prezydium NRA o wskazanej wyżej treści, w pierwszej kolejności ocenia dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną przez skarżącego skargę na wspomniane wyżej postanowienie z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, bo pozostającą poza zakresem działania sądów administracyjnych. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie skarżącemu, wbrew stawianym przez niego zarzutom, nie przysługiwało odwołanie od uchwały ORA, jak również skarga do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchwała powołująca skład komisji, jak również uchwała zmieniająca uprzednio powołany skład, jest uchwałą wewnątrzorganizacyjną, nie zaś uchwałą wydaną w sprawie indywidualnej. O tym czy uchwała ma indywidualny charakter nie przesądza fakt, że - jak wskazuje Skarżący – "(...) bezpośrednio dotyczy osób będących jej członkami nakładając na nie obowiązki, a także uprawnienia wynikające z pełnionych funkcji, jak również możliwość podejmowania określonych działań". Skarżący bezzasadnie wyprowadza wniosek, że skoro uchwała dotyczyła spraw osobowych i przeprowadzono głosowanie tajne - stosownie do dyspozycji art. 45 ust. 3 Poa. – to powyższe przesądza o jej indywidualnym charakterze. Podkreślenia wymaga, że nie każda uchwała o charakterze osobowym jest decyzją administracyjną. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy uchwałą o charakterze osobowym a uchwałą o indywidualnym charakterze. Mając na uwadze poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że interpretacja pojęcia "uchwała podjęta w sprawie indywidualnej" powinna co do zasady odbywać się przez odwołanie do definicji pojęcia "decyzji administracyjnej" (vide: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 697/09). Decyzją administracyjną jest zaś jednostronna czynność organu administracji, podjęta w odpowiedniej formie, rozstrzygająca sprawę konkretnego adresata (vide: m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 513). Cechą decyzji administracyjnej jest przy tym przyznanie adresatowi decyzji określonego prawa bądź też ustalenie istnienia po jego stronie określonego obowiązku, innymi słowy – sformułowanie wobec adresata indywidualnej i konkretnej normy postępowania. Decyzja administracyjna kształtuje więc w sposób wiążący sytuację prawną określonego podmiotu w sprawie indywidualnej (vide: m.in. A. Wróbel, jw., s. 74). Za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym uznaje się władczy, jednostronny akt woli organu administracji lub podmiotu wykonującego w danej sprawie jego funkcję, rozstrzygający w sprawie, skierowanej do imiennie oznaczonego adresata takiego aktu, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a którego podstawę stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Orzecznictwo jednoznacznie wypowiada się, że nie są decyzjami administracyjnymi akty administracyjne wewnętrzne, kierowane do podmiotów podlegających organizacyjnie czy służbowo organowi wydającemu akt. Z tej przyczyny decyzjami administracyjnymi nie są w szczególności akty wydawane przez organy samorządów zawodowych, skierowane do członków danej korporacji zawodowej w sprawach wewnątrzorganizacyjnych, wiążących się ściśle z przynależnością do takiej korporacji i ustawowymi zadaniami korporacji. Zdaniem Sądu, uchwała o powołaniu komisji Okręgowej Rady Adwokackiej celem zbadania wydatków ORA, do wydania której ORA została zobowiązana przez Zgromadzenie Izby Adwokackiej w [...], czy uchwała odwołująca poszczególnych członków tej komisji, jest uchwałą podjętą w sprawach wewnątrzorganizacyjnych, związaną z zależnością organizacyjną i wiąże się ściśle z przynależnością do takiej korporacji i ustawowymi zadaniami korporacji. Uchwała o odwołaniu z członkostwa w komisji, w odróżnieniu od np. uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów czy w sprawie skreślenie z listy aplikantów, nie dotyczy relacji "zewnętrznych" wykraczających poza więź organizacyjną wiążącą adwokata z organami korporacji adwokackiej. Skutkiem tej uchwały nie jest bowiem rozwiązanie czy modyfikacja treści stosunku prawnego łączącego adwokata z samorządem adwokackim. Skoro bowiem organy adwokatury zostały prawnie wyposażone w kompetencję związaną ze zlecaniem adwokatom funkcji członka komisji danej Rady Adwokackiej, to wyznaczenie na takiego członka komisji, jak i odwołanie z członkostwa mieści się w zakresie władztwa wewnątrzorganizacyjnego adwokatury. Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia dotyczące spraw należących do sfery wewnętrznej działalności samorządu zawodowego adwokatów nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie postanowienie Prezydium NRA wydane na skutek odwołania wniesionego od uchwały ORA o odwołaniu skarżącego z członkostwa w komisji, nie mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli Sądu, określonych treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tych względów skarga dotycząca wspomnianego postanowienia winna być odrzucona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w pkt 1 sentencji. Zwracając skarżącemu wpis od skargi Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.