VI SA/Wa 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant Referent Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P.Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 4607 zł (słownie: cztery tysiące sześćset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia na producenta wyrobu budowlanego: płyty styropianowe E. , tj. P. sp. j., z siedzibą w m. D. M., kary pieniężnej w wysokości 33 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniach [...] i [...] stycznia 2018 r. osoby upoważnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadziły kontrolę planową wyrobów budowlanych u sprzedawcy G. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G.", w L.. Kontrolą objęto udostępniane przez kontrolowanego (w dniu kontroli) m.in. wyrób budowlany: płyty styropianowe wyprodukowane przez P.. sp. j. z siedzibą w D. M., w zakresie prawidłowości oznakowania i obowiązkowych informacji towarzyszących oznakowaniu oraz, w zakresie dokumentów dostarczanych wraz z udostępnianym na rynku wyrobem budowlanym. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 5 lutego 2018 r., nr [...]. W protokole kontroli wskazano m.in., że w informacji towarzyszącej oznakowaniu CE, producent podał normę [...], tj. normę nieaktualną na dzień produkcji wyrobu budowlanego oraz nie podał poziomów lub klas deklarowanych właściwości użytkowych. Ponadto, po analizie deklaracji właściwości użytkowych kontrolujący stwierdzili, że producent zastosował normę zharmonizowaną nieaktualną na dzień wystawienia deklaracji właściwości użytkowych. [...] WINB postanowieniem nr [...], z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (zabezpieczył ww. wyrób, w ilości 14 paczek - 4,2 m3), przed dalszym przekazywaniem. Z zabezpieczonego wyrobu budowlanego została pobrana próbka wyrobu budowlanego wraz z próbką kontrolną. Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - P., Laboratorium Wyrobów Budowlanych, które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...], wydanie 1, z dnia 13 lutego 2018 r. Wyniki przeprowadzonych badań wykazały, iż ww. wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, [...] WINB pismem z dnia [...] marca 2018 r., zawiadomił sprzedawcę oraz producenta ww. wyrobu budowlanego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego: płyty styropianowe E., o gr. 50 mm. Równocześnie, wraz z zawiadomieniem, przekazano stronom sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., P. sp. j. z siedzibą w m. D. M., wniósł o umożliwienie wycofania z obrotu zakwestionowanego wyrobu, znajdującego się u sprzedawcy. W związku z powyższym, [...] WINB w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r., wyraził zgodę na wycofanie 12 opakowań wyrobu budowlanego znajdującego u sprzedawcy "G. jednocześnie zaznaczając, że próbka kontrolna (1 opakowanie) wyrobu winna pozostawać zabezpieczona do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 28 maja 2018 r., producent poinformował o wycofaniu z obrotu ww. wyrobu budowlanego, na dowód czego dołączył kopię dokumentu wydania z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz kopię faktury z dnia 17 maja 2018 r. nr [...]. Ponadto producent wskazał, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wynikach przeprowadzonych badań, dokonał we własnym laboratorium zbadania pobranej próbki wyrobu budowlanego, które wykazało dużo lepsze wyniki współczynnika przewodzenia ciepła niż wartości deklarowane. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. wyrobu budowlanego, z uwagi na wycofanie z obrotu ww. wyrobu budowlanego. W dniu [...] lipca 2018 r. [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na P. sp. j., z siedzibą w m. D. , kary pieniężnej. Producent pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r., poinformował, że materiał o oznaczeniu E.,pochodzący z partii produkcyjnej z datą 24.11.2017 r. został wprowadzony do obrotu w ilości 9m3. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] WINB nałożył na P. sp. j., z siedzibą w m. D. M., karę pieniężną w wysokości 33 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Pismem z dnia 13 września 2018 r., P. sp. j., z siedzibą w m. D. M., wniosła odwołanie od ww. decyzji. Producent wniósł o zniesienie kary lub obniżenie jej do wartości minimalnej, argumentując, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego pozostawał w stałym kontakcie ze sprzedawcą oraz [...] WINB. Ponadto zwrócił się do organu wojewódzkiego o umożliwienie wycofania wyboru znajdującego się u sprzedawcy. W odwołaniu producent wskazał również, że w swoim zakresie dokonał badania próbki wyrobu budowlanego, zaś wyniki badań na wszystkich próbkach wykazały dużo lepsze współczynniki przewodzenia ciepła niż wartości deklarowane. Jednocześnie producent wyjaśnił, że płyta styropianowa jest materiałem budowlanym, mającym niejednorodną strukturę, co może powodować odchyłki w badanych parametrach, w zależności od badanego fragmentu. Odwołujący się podniósł także, że wyniki kontroli prowadzonej przez [...] WINB w odniesieniu do innego wyrobu budowlanego (płyty styropianowe E. były prawidłowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wskazał, wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A., Oddział Badań i Certyfikacji w Gdańsku, Laboratorium Wyrobów Budowlanych, na zlecenie Mazowieckiego WINB, zgodnie z procedurą badawczą potwierdziły deklarowaną przez producenta wytrzymałość na zginanie (przeprowadzone według metody B normy PN-EN 12089:2012-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) i naprężanie ściskające przy 10% odkształceniu (przeprowadzone według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu). Natomiast badanie współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) nie potwierdziło deklarowanych wartości. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałaby zadeklarowane przez producenta współczynnik przewodzenia ciepła i opór cieplny. W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. Producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 13163:2012+A1:2015 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr 4/2013/DWUK), będący jednym z niższych systemów. Ponadto przedmiotowy wyrób nie spełnia dwóch (z czterech przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Jednocześnie zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wysoki, gdyż wynosi 2,6 % (współczynnik przewodzenia ciepła) i 4,5 % (opór cieplny). Tym samym, biorąc pod uwagę okoliczności, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie umiarkowany. Przy wymierzaniu kary pieniężnej organ wziął pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej. Jak ustalił organ odwoławczy, producent wprowadził do obrotu 9m3 (30 opakowań) przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona. Kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Stosując tę dyrektywę należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów. Natomiast [...] WINB objął kontrolą nr [...], przeprowadzoną u sprzedawcy, tj. F." sp. j. - E. K. i s-ka, K. [...], [...] U., wyrób budowlany: płytę styropianową E.. W toku kontroli wykazano nieprawidłowości formalne dotyczące informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych (nieprawidłowości zostały usunięte). Natomiast przeprowadzone badania próbki kontrolnej ww. wyrobu wykazały, że dla zbadanych właściwości użytkowych uzyskano wyniki zgodne z deklarowanymi przez producenta. Mając na względzie ww. stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, zdaniem organu zasadnym jest nieznaczne zwiększenie wysokości kary pieniężnej. Miarkując wysokość kary pieniężnej organ wziął pod uwagę fakt, iż producent po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych wystąpił z wnioskiem o wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego objętego kontrolą u sprzedawcy, co pozwoliło to na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie płyt styropianowych oraz usunięcie zakwestionowanego wyrobu z rynku. Ponadto producent udzielił odpowiedzi na wystąpienie organu wojewódzkiego dotyczące ilości wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, co przyczyniło się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie. Natomiast utrudnianie prowadzenia postępowania może być podstawą potraktowania takiego zachowania jako okoliczność obciążającą i podwyższenia kary. W toku postępowania odwoławczego producent zadeklarował pełną współpracę z GUNB, przeglądał akta sprawy oraz wystąpił do GUNB pismem z dnia 15 października 2018 r., w którym wyjaśnił motywy swojego postępowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed [...] WINB. Ponadto, jak wskazano powyżej udzielał odpowiedzi na wezwania GUNB. Powyższe należało uznać jako okoliczność łagodzącą. Biorąc pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (umiarkowany), okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), jak również okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), organ stwierdził, że wysokość kary pieniężnej orzeczona przez organ wojewódzki jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.  Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zniesienie kary pieniężnej, organ wskazał, że nie może się do niego przechylić. W świetle bowiem art. 36 j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych, właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnić należy, że stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi ma charakter trwały i nie podlega usunięciu w ramach postępowania naprawczego. Dlatego też w badanej sprawie nie może znaleźć zastosowania wskazany przepis. Pismem z dnia 15 lutego 2019r. P.sp. j. skierował do WSA w Warszawie skargę na powyższą, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 36j ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że w niniejszej sprawie organ nie mógł odstąpić od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej; - art. 36j ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości kary finansowej okoliczności naruszenia przepisów ustawy, jakimi są niewielka skala działalności skarżącej, rodzinny charakter prowadzonej działalności oraz dolegliwość zastosowania wobec skarżącej kary finansowej w wysokości 33.000 zł, a także charakter kwestionowanego wyrobu budowalnego oraz przebieg procesu produkcji i okoliczności towarzyszące powstaniu materiału odbiegającego od zadeklarowanych norm; - art. 36j ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu wobec skarżącej kary w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej do stopnia, okoliczności naruszenia przepisów, liczby wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzedniego naruszenia przepisów ustawy, a także współpracy z właściwym organem prowadzącym postępowanie oraz przyczynienia się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interes obywateli; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na: a) wadliwej ocenie stopnia wcześniejszego naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o wyrobach budowlanych jako umiarkowanego, dokonanej na podstawie prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, iż zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych był niski; b) nieprawidłowym ustaleniu, że wysokość nałożonej na skarżącą kary finansowej jest adekwatna, podczas gdy zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpraca z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania przez skarżącą uzasadniają obniżenie nałożonej na nią kary finansowej. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, w pierwszej kolejności wskazując, że w jej ocenie organy administracji błędnie przyjęły, że nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary finansowej. Zgodnie z art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1, tj. postanowień zakazujących dalszego udostępniania wyrobu budowlanego. W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, albowiem skarżąca z własnej inicjatywy wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wyrażenie zgody na wycofanie Wyrobu budowlanego z rynku, na skutek czego na mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. doszło do umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu budowlanego. Innymi słowy, postanowienie naprawcze, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1, względnie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach budowalnych nie mogło zostać wydane i wykonane przez skarżącą z uwagi na jej wcześniejszą inicjatywę w zakresie wycofania wyrobu budowlanego z rynku, skutkującą umorzeniem postępowania. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, zaproponowana przez organ wykładnia przywołanych przepisów, prowadząca do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie można było odstąpić od nałożenia na skarżącą kary finansowej, jest niesłuszna i rażąco godzi w interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a także narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który to przepis przewiduje powinność załatwienia spraw przez organy administracji publicznej, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca podkreśliła, że w toku zarówno postępowania w przedmiocie wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu, jak również w postępowaniu dot. nałożenia kary finansowej, współpracowała z organami, czynnie przyczyniając się do szybkiego zakończenia sprawy. W tym zakresie skarżąca samodzielnie wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o wyrażenie zgody na wycofanie z obrotu Wyrobu budowlanego niespełniającego norm. Jednakże, inaczej niż należałoby tego oczekiwać, konsekwencje opisanego działania skarżącej okazały się dla niej wyłącznie negatywne. Powyższe, zdaniem skarżącej, w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, określonej w art. 8 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie uwzględnia także interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, będących dyrektywami prowadzenia postępowania przez organy administracji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że kara finansowa nałożona na nią jest rażąco zbyt wysoka i nie odpowiada stopniowi zawinienia skarżącej oraz pozostałym okolicznościom sprawy. Organ ustalił, że wyrób budowalny nie spełnia tylko dwóch z czterech przebadanych (i aż dwunastu zadeklarowanych) właściwości użytkowych, a zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wysoki, gdyż wynosi 2,6% o w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i 4,5% w odniesieniu do oporu cieplnego. Pomimo tego, na podstawie powyższych ustaleń organ doszedł do przekonania, że stopień naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą zasługuje na miano umiarkowanego. Tym czasem w ocenie skarżącej, z dokonanych ustaleń w sposób oczywisty wynika, iż przepisy ustawy zostały naruszone w stopniu niskim. Także pozostałe okoliczności, stanowiące dyrektywy wymiaru kary finansowej, przemawiały za jej obniżeniem w stosunku do skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi nie było możliwe uwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W świetle bowiem art. 36 j ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U.2019, poz.266), właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnić należy, że stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi miała charakter trwały i nie podlegała usunięciu w ramach postępowania naprawczego. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazany przepis. Niezależnie od powyższego, w ocenie sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzutu skargi, że kara finansowa nałożona na skarżącą spółkę jest rażąco wysoka i nie odpowiada stopniowi zawinienia skarżącej oraz pozostałym okolicznościom sprawy. Zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Jak zauważył organ w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Ponadto kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów. W niniejszej sprawie jak zauważył skarżąca spółka, niemal wszystkie wskazane powyżej okoliczności przemawiały na jej korzyść. Pomimo tego, została ona obciążona karą finansową w wysokości 33.000zł, co stanowi aż 1/3 maksymalnej kary przewidzianej za przedmiotowe naruszenie. Organ ustalił, że wyrób budowalny nie spełnia tylko dwóch z czterech przebadanych (i aż dwunastu zadeklarowanych) właściwości użytkowych, a zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wysoki, gdyż wynosi 2,6% w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i 4,5% w odniesieniu do oporu cieplnego. Powyższe wskazuje zatem, wbrew twierdzeniu organu, że stopień naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą zasługuje na miano niskiego. Także pozostałe okoliczności, stanowiące dyrektywy wymiaru kary finansowej, przemawiały za jej obniżeniem w stosunku do skarżącej. W toku postępowania ustalono, że liczba wyrobów budowalnych wprowadzonych do obrotu przez skarżącą była bardzo mała (9 m3). Jak sam zauważył organ niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona. Ponadto skarżąca brała czynny udział we wszystkich postępowaniach dotyczących wyrobu budowlanego (postępowanie w przedmiocie wprowadzenia do obrotu, postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie nałożenia kary finansowej, postępowanie odwoławcze w przedmiocie nałożenia kary finansowej), współpracując z organami administracji oraz przyczyniając się do szybkiego załatwienia sprawy, co również zostało dostrzeżone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do wcześniejszego naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą podkreślić należy, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez skarżącą przepisów ustawy w zakresie produktów takich samych jak wyrób budowalny. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia szeregu okoliczności działających na korzyść skarżącej, została ona obciążona karą finansową w wysokości 33.000 zł, stanowiącą aż 1/3 wysokości maksymalnej kary określonej w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Kara ta jest niewspółmierna zarówno do stopnia naruszenia przepisów. Brak w uzasadnieniu decyzji rozważań organu na temat możliwości finansowych skarżącej. Wobec powyższego, zdaniem sądu, nie można stwierdzić że nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna będzie ją motywować do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności i pogłębiać zaufanie do organów państwa. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy przez orzekające w sprawie organy, które rozpoznając ponownie sprawę wezmą pod uwagę powyższe stanowisko sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 4607 zł, obejmującą kwotę 990 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi, 3600 zł poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018, poz.265 ze zm.) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.