VI SA/Wa 474/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką oddala skargę w całości VI SA/Wa 474/16 Uzasadnienie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zw. z art. 75j ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, z późn. zm.), utrzymał w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. ustalającą negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką A. B. (zwaną dalej "skarżącą"). Do wydania niniejszych roztrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. (zwana dalej "komisją kwalifikacyjną") ustaliła negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką skarżącej. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że skarżąca uzyskała z testu 99 punktów. Komisja kwalifikacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 75i ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze, pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 punktów, a zatem uzyskana przez skarżącą liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zakwestionowała prawidłowość pytania nr 115, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy komisji kwalifikacyjnej do ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwości nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do zakwestionowanego pytania egzaminacyjnego. Przytoczył relewantne w sprawie przepisy - art. 75j ust. 1, 75i ust. 1 oraz ust. 1a Prawa o adwokaturze, z których wynika m.in., że egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawdziwa; za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi. Pozytywny wynik z egzaminu otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Aplikantem adwokackim może być osoba, która - po spełnieniu warunków ustawowych - uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego (art. 75 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Skarżąca prawidłowo odpowiedziała na 99 pytań uzyskując tym samym 99 punktów, zatem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca negatywny wynik egzaminu w ocenie organu odwoławczego, była prawidłowa. Zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 115 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji, ostateczną decyzję w sprawie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych podejmuje: A. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, B. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, C. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej". Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "B", oparta na treści art. 33 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1531). Przepis ten brzmi: "1. Rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. 1a. Nie wymaga uzyskania koncesji rozpowszechnianie programów telewizyjnych wyłącznie w systemach teleinformatycznych, chyba że program taki ma być rozprowadzany naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. 2. Organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady. 3. Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna". Skarżąca udzieliła odpowiedzi "A", a zatem nieprawidłowej. W odwołaniu podniosła, że na to pytanie wśród proponowanych wariantów odpowiedzi brak jest prawidłowej. Żaden z trzech wariantów odpowiedzi nie wpisuje się bowiem w obowiązujący stan prawny. Wskazała, że ostateczną decyzję koncesyjną w sprawie rozpowszechniania programów radiowo telewizyjnych podejmują tzn. nadają jej merytoryczną i formalną treść, dwa organy, tj. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji i jej Przewodniczący. Przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r., VI SA/Wa 163/05) oraz komentarze odnośnie do kwestii dotyczących pytania nr 115 (np. autorstwa J. Sobczaka) i stwierdziła, że odpowiedź "B" stoi w sprzeczności zarówno w stosunku do poglądów wyrażonych na gruncie doktryny i judykatury, jak i w stosunku do dosłownego brzmienia art. 33 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji.  Organ odwoławczy uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne, utrzymał w mocy uchwałę organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że udzielenie prawidłowej odpowiedzi na zakwestionowane pytanie nr 115 wymagało znajomości i odwołania się do treści art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis ten określa podmiot właściwy w sprawach podejmowania ostatecznej decyzji w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Dla udzielenia prawidłowej odpowiedzi na przedmiotowe pytanie wystarczającą była więc znajomość przytoczonego w podstawie prawnej przepisu, bez konieczności przeprowadzenia wykładni przepisów prawa bądź jakiegokolwiek wnioskowania prawniczego. Analiza językowa o charakterze porównawczym w odniesieniu do treści kwestionowanego pytania oraz powołanego przepisu stanowiącego podstawę udzielenia prawidłowej odpowiedzi, nie ujawnia jakichkolwiek sprzeczności logicznych mogących poddawać w wątpliwość poprawność tego pytania egzaminacyjnego, które odzwierciedla treść cytowanego przepisu. Istotą pytania było wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie koncesji, która ma przymiot decyzji ostatecznej. Pytanie nie dotyczyło natomiast szczegółowych kwestii związanych z przebiegiem postępowania koncesyjnego i roli oraz kompetencji jakie ustawa przypisuje innym podmiotom, będącym uczestnikami tego postępowania, w tym - Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Wszelkie natomiast dywagacje i rozważania w tym kierunku organ uznał za wykraczające poza treść pytania i niewpływające na poprawność odpowiedzi "B". W ocenie organu, prawidłowa odpowiedź "B" na przedmiotowe pytanie wymagała wyłącznie znajomości przepisu art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji, w którym expressis verbis jest ona zawarta. Prawidłową odpowiedzią jest zatem odpowiedź "B". Pozostałe dwie odpowiedzi (zarówno udzielona przez skarżącą odpowiedź "A", jak i odpowiedź "C") nie wskazują - w świetle regulacji ustawowej - podmiotu właściwego w zakresie podjęcia decyzji ostatecznej w sprawie objętej treścią pytania. Są to więc odpowiedzi jednoznacznie fałszywe. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez uznanie, iż wszystkie pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu, podczas gdy odpowiedź na pytanie egzaminacyjne nr 115 zostało sformułowane w sposób niespełniający wymagań ustawowych, gdyż żadna z proponowanych odpowiedzi nie była prawidłowa, co istotnie wpłynęło na wynik egzaminu. Podnosząc nieprawidłowość sformułowania pytania nr 115 skarżąca w całości powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z obowiązującym prawem. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podnoszone przez skarżącą w stosunku do pytania nr 115 testu egzaminacyjnego przeprowadzonego w ramach egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką w 2015 r. Okoliczności prawne sprawy przedstawiają się następująco. Stosownie do art. 75j ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze (zwanej dalej "ustawą"), po przeprowadzeniu egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką komisja kwalifikacyjna ustala wynik kandydata w drodze uchwały i doręcza odpis uchwały kandydatowi i Ministrowi Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 75i ust. 1 ustawy, egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Zgodnie z art. 75i ust. 1a ustawy, wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C). Zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona, jak wynika z art. 75i ust. 1b ustawy, zaś zgodnie z art. 75i ust. 1c ustawy, wyłączną podstawę ustalenia wyniku kandydata stanowią odpowiedzi zakreślone na karcie odpowiedzi. Zgodnie z art. 75i ust. 1d ustawy, prawidłowość odpowiedzi ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego. Natomiast art. 75i ust. 3 ustawy stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Stosownie zaś do art. 75 ust. 2 ustawy, aplikantem adwokackim może być osoba, która - po spełnieniu pozostałych warunków – uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Minister Sprawiedliwości - realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. - ponownie merytorycznie rozpatrzył i rozstrzygnął całokształt niniejszej sprawy i ponownie ocenił wszystkie zebrane dowody dotyczące egzaminu, przy czym poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także pytań testowych), jak i jego przebiegu. Działając w tym trybie, organ II instancji ustalił, że egzamin, którego Odwołujący był uczestnikiem, przeprowadzony został zgodnie z wymogami cytowanej wyżej ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1214, z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono protokół podpisany przez członków komisji kwalifikacyjnej, który znany jest organowi II instancji z urzędu, gdyż doręczony został Ministrowi Sprawiedliwości w trybie art. 75i ust. 5 ustawy. Z protokołu nie wynika, aby w trakcie egzaminu doszło do nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik egzaminu. Zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości zasadnie stwierdził, że wszystkie pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu. Pytania testowe nie dotyczyły kwestii spornych w orzecznictwie i doktrynie. Tym samym test egzaminacyjny, w oparciu o który przeprowadzony był egzamin, odpowiadał kryteriom, o których mowa w art. 75i ust. 1 ustawy. Po ponownym sprawdzeniu karty odpowiedzi skarżącej i przeliczeniu uzyskanych punktów organ II instancji stwierdził, że prawidłowo odpowiedziała ona na 99 pytań, uzyskując tym samym 99 punktów, zatem uchwała komisji kwalifikacyjnej co do uzyskanej liczby punktów, jak również co do ustalonego wyniku egzaminu jest prawidłowa. Ta okoliczność faktyczna jest w sprawie bezsporna. Zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 115 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji, ostateczną decyzję w sprawie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych podejmuje: A. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, B. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, C. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej".  Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "B", oparta na treści art. 33 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1531).Skarżąca udzieliła nieprawidłowej odpowiedzi "A". W odwołaniu podniosła, że na to pytanie wśród proponowanych wariantów odpowiedzi brak jest odpowiedzi prawidłowej. Żaden z trzech wariantów odpowiedzi nie wpisuje się bowiem w obowiązujący stan prawny i stwierdziła, że odpowiedź "B" stoi w sprzeczności zarówno w stosunku do poglądów wyrażonych na gruncie doktryny i judykatury, jak i w stosunku do dosłownego brzmienia art. 33 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Skarżąca wskazała, iż sposób konstrukcji pytania nr 115 narusza normę art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji o bezzasadności zarzutów skarżącej. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na zakwestionowane pytanie nr 115 wymagało znajomości i odwołania się do treści art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji, który stanowi: "1. Rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. 1a. Nie wymaga uzyskania koncesji rozpowszechnianie programów telewizyjnych wyłącznie w systemach teleinformatycznych, chyba że program taki ma być rozprowadzany naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. 2. Organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady. 3. Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna." Zdaniem Sądu, przepis ten określa podmiot właściwy w sprawach podejmowania ostatecznej decyzji w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Dla udzielenia prawidłowej odpowiedzi na przedmiotowe pytanie wystarczającą była więc znajomość przytoczonego w podstawie prawnej przepisu bez konieczności przeprowadzenia wykładni przepisów prawa bądź jakiegokolwiek wnioskowania prawniczego. Analiza językowa o charakterze porównawczym w odniesieniu do treści kwestionowanego pytania oraz powołanego przepisu stanowiącego podstawę udzielenia prawidłowej odpowiedzi nie ujawnia jakichkolwiek sprzeczności logicznych mogących poddawać w wątpliwość poprawność tego pytania egzaminacyjnego, które odzwierciedla treść cytowanego przepisu. Istotą pytania było wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie koncesji, która ma przymiot decyzji ostatecznej. Pytanie nie dotyczyło natomiast szczegółowych kwestii związanych z przebiegiem postępowania koncesyjnego i roli oraz kompetencji, jakie ustawa przypisuje innym podmiotom, będącym uczestnikami tego postępowania, w tym - Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Wszelkie natomiast dywagacje i rozważania w tym kierunku uznać należy za wykraczające poza treść pytania i niewpływające na poprawność odpowiedzi "B". Wskazać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że jeżeli pytanie zostało zadane w sposób ogólny i nawiązywało wprost do treści odpowiednich przepisów prawnych, to zadaniem zdającego była zwykła, prosta znajomość tych przepisów, nie zaś dokonywanie skomplikowanej interpretacji, która często bywa sporna (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r., wydany w sprawie sygn. akt II GSK 1268/14). Podsumowując, raz jeszcze wskazać należy, że odpowiedź na przedmiotowe pytanie "B" wymagała wyłącznie znajomości przepisu art. 33 ustawy o radiofonii i telewizji, w którym expressis verbis jest ona zawarta. Pozostałe dwie odpowiedzi (zarówno udzielona przez skarżącą odpowiedź "A", jak i odpowiedź "C") nie wskazują - w świetle regulacji ustawowej – podmiotu właściwego w zakresie podjęcia decyzji ostatecznej w sprawie objętej treścią pytania. Są to więc odpowiedzi jednoznacznie fałszywe. Reasumując, pytanie zostało skonstruowane prawidłowo, posiada wyłącznie jedną odpowiedź prawidłową, którą stanowi odpowiedź "B", wskazana w kluczu odpowiedzi. Jednocześnie, w odniesieniu co całości argumentacji, na którą powołuje się w skardze, stwierdzić należy, że zakwestionowane pytanie odpowiada kryteriom, o których mowa w art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, w szczególności pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu, konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie wprowadzała w błąd, a w pytaniach nie pojawiły się także zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji. W ocenie WSA organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji w sposób wszechstronny i szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących kwestionowanego pytania. Omówiono go i zawarto ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą, realizuje zatem obowiązek wskazany w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Również z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż organ ten wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności związane z niniejszą sprawą i rozstrzygnął jej całokształt, tj. dokonał oceny wszystkich zebranych dowodów dotyczących egzaminu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym pytań testowych) oraz jego przebiegu. W powyższej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.