VI SA/Wa 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant p. o. ref. staż. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności kantorowej oraz wykreślenia z rejestru działalności kantorowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz Zenona Blicharskiego kwotę 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej "Prezes NBP") zakazał przedsiębiorcy Z. B. (dalej "Skarżący") wykonywania działalności kantorowej oraz wykreślił z rejestru działalności kantorowej wpis dotyczący tego przedsiębiorcy. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 679 dalej: u.p.d.) art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, 2290 i 2486 oraz z 2018 r. poz. 107 dalej: u.s.d.g.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedsiębiorca Z. B. został wpisany do rejestru działalności kantorowej w dniu [...] stycznia 2014 r., wpis nr - [...]. W dniu 18 września 2017 r. pracownicy Wydziału Statystyczno - Dewizowego Oddziału Okręgowego NBP w R. przeprowadzili kontrolę przedsiębiorców - pani B. M. i pana Z. B. - prowadzących działalność kantorową w ramach spółki cywilnej Kantor Wymiany Walut "[...]" [...] s.c. - w zakresie działalności kantorowej wykonywanej w lokalu mieszczącym się pod adresem: [...]-[...] P., ul. [...]. W trakcie kontroli przedsiębiorcy - wspólnicy ww. spółki cywilnej przedstawili kontrolującym zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego potwierdzające ich niekaralność oraz niekaralność kasjera pana R. M.: na dzień 23 lipca 2015 r., 18 lipca 2016 r. oraz 9 lutego 2017 r. Jednakże na podstawie informacji uzyskanych przez organ w dniu 28 września 2017 r. z Krajowego Rejestru Karnego ustalono, że pani B. M. - wspólnik Kantor Wymiany Walut "[...]" [...] s.c. - została prawomocnie skazana na podstawie art. 286 § 1 k.k. za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej - wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny z [...] czerwca 2016 r., sygnatura akt [...]. Powyższy wyrok uprawomocnił się 9 lutego 2017 r. B. M. dwa dni po dokonaniu czynności kontrolnych tj. 20 września 2017 r. złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru działalności kantorowej, co nastąpiło 25 września 2017 r., a 21 września 2017 r. została również wykreślona z rejestru przedsiębiorców (CEIDG). Od [...] września 2017 r., jako wspólnik spółki cywilnej - w miejsce B. M. wpisany jest R. M. W tym stanie rzeczy organ, mając na uwadze art. 12 u.p.d. stwierdził, że działalność kantorowa wykonywana w ramach spółki cywilnej Kantor Wymiany Walut "[...]" [...] s.c. przez przedsiębiorców panią B. M. oraz pana Z. B. wykonywana była z rażącym naruszeniem art. 12 u.p.d. bowiem jeden ze wspólników nie spełniał wymogu niekaralności. Organ wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję, kierował się treścią art. 4 ust. 2 u.s.d.g. stanowiącym, że każdy ze wspólników spółki cywilnej ma status przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej oraz tym, że za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiadają solidarnie (art. 864 k.c.). Zdaniem Prezesa NBP pojęcie "zobowiązania spółki" obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Mogą to być zobowiązania wynikające z czynności prawnych, w których stroną są wszyscy wspólnicy, niezależnie od tego, czy czynności prawnej dokonali wszyscy wspólnicy łącznie, czy też jeden bądź niektórzy z nich w ramach prawa do reprezentowania spółki. Organ wskazał, że przepis art. 71 ust. 1 u.s.d.g. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie są przewidziane od niego żadne odstępstwa. Organ stanął zatem na stanowisku, że każdy wspólnik spółki cywilnej odpowiada za te zobowiązania spółki, które powstały w czasie, gdy był wspólnikiem w spółce. Zobowiązania spółki cywilnej mogą wynikać zarówno z umów zawartych przez wspólnika w ramach uprawnień wynikających z art. 866 k.c., jak i z czynów niedozwolonych czy bezpodstawnego wzbogacenia. Zobowiązania wspólników nie mogą być kwalifikowane jako ich zobowiązania osobiste, lecz jako wynikające właśnie z działalności spółki cywilnej. Odnosząc się do wyjaśnień Skarżącego dotyczących błędnej interpretacji art. 14 ust. 2 u.p.d., co miało doprowadzić do nieświadomego naruszenia obowiązującego prawa organ wskazał, że przedsiębiorca - wraz z wnioskiem o dokonanie wpisu w rejestrze działalności kantorowej - składa pisemne oświadczenie, że zna i spełnia szczególne warunki wykonywania działalności kantorowej, określone w rozdziale 4 u.p.d. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.d.g., przedsiębiorca może wykonywać działalność regulowaną (jaką jest działalność kantorowa), jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej. W przypadku działalności kantorowej, której rejestr prowadzi Prezes NBP, szczególne warunki określa ustawa Prawo dewizowe w rozdziale 4. Z przedstawionych w trakcie kontroli zaświadczeń z Krajowego Rejestru Karnego (dalej: KRK) potwierdzających niekaralność zarówno wspólników spółki cywilnej, jak i kasjera wynika, że w latach 2015-2016 ww. zaświadczenia z KRK uzyskiwane były w lipcu tj. na dzień 23 lipca 2015 r. i na dzień 18 lipca 2016 r., natomiast w 2017 r. zostały wystawione na dzień 9 lutego 2017 r. tj. na dzień, w którym uprawomocnił się wyrok dotyczący wspólnika B. M. W ocenie organu - takie działanie przedsiębiorców, wspólników spółki cywilnej, B. M. i Z. B., nie może być uznane za działanie nieświadome. Mając na uwadze te okoliczności oraz obowiązujące przepisy prawa organ uznał, że wobec przedsiębiorcy - pana Z. B. wykonującego działalność kantorową - wspólnika spółki cywilnej Kantor Wymiany Walut "[...]" [...] s.c., należy zastosować sankcję wynikającą z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. tj. wydać decyzję zakazującą wykonywania działalności kantorowej na skutek rażącego naruszenia warunków jej wykonywania. Z. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 864 k.c., art. 4 ust. 2 i art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. poprzez dokonanie przez organ niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi sprecyzował swoje stanowisko w sprawie wskazując m.in., że jeśli poszczególnych wspólników spółki cywilnej uznaje się za oddzielnych przedsiębiorców, to zakaz określony w art. 71 ust. 1 pkt 3 należy nałożyć wyłącznie na tego wspólnika spółki cywilnej, który dopuścił się naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli została poddana decyzja Prezesa Narodowego Banku Polskiego z [...] stycznia 2018 r. o zakazie wykonywania działalności kantorowej przez Skarżącego oraz wykreśleniu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności kantorowej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że działalność kantorowa jest jednym z przykładów działalności regulowanej. Po drugie , aby rozpocząć działalność kantorową należy spełnić odpowiednie przesłanki materialne, określone w przepisach art. 12 - 14 u.p.d. Złożenie wniosku o wpis oraz dokonanie przez organ wpisu do rejestru działalności kantorowej stanowią warunki formalne, dotyczące każdego rodzaju działalności regulowanej. Do przesłanek materialnych należy, określony w art. 12 u.p.d. wymóg niekaralności. Wymóg ten dotyczy zarówno osób fizycznych wykonujących działalność kantorową, jak i członków władz osób prawnych bądź wspólników spółek niemających osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z art. 12 u.p.d. działalność kantorową może wykonywać osoba fizyczna, która nie została prawomocnie skazana za przestępstwo skarbowe albo za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, a także osoba prawna oraz spółka niemająca osobowości prawnej, której żaden odpowiednio członek władz lub wspólnik nie został skazany za takie przestępstwo. Natomiast w myśl art. 71 u.s.d.g.: " Art. 71 ust. 1. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym; 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie; 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. 2. Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu. 3. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą objętą wpisem także na podstawie wpisów do innych rejestrów działalności regulowanej w tym samym zakresie działalności gospodarczej". W rozpoznawanej sprawie podczas kontroli wyszło na jaw, że B. M. - drugi wspólnik spółki cywilnej Kantor Wymiany Walut "[...]" [...] s.c. - została prawomocnie skazana na podstawie art. 286 § 1 k.k. za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej - wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny z [...] czerwca 2016 r., sygnatura akt [...], zaś wyrok uprawomocnił się 9 lutego 2017 r. W tej sytuacji organ uznał, że skoro w myśl art. 12 u.p.d. działalność kantorowa może być wykonywana przez spółkę niemającą osobowości prawnej, której żaden odpowiednio członek władz lub wspólnik nie został skazany za takie przestępstwo, zatem automatycznie działalność kantorowa wykonywana w ramach spółki cywilnej przez przedsiębiorców B. M. oraz Skarżącego wykonywana była z rażącym naruszeniem prawa bowiem jeden ze wspólników przestał spełniać wymóg niekaralności. Stanowisko to zostało wsparte przez organ powołaniem się na art. 864 k.c. czyli solidarną odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki oraz treścią art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. stanowiącym o rażącym naruszeniu warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Natomiast Skarżący podnosił, że inny wspólnik spółki cywilnej nie może odpowiadać osobiście za przestępstwo popełnione przez drugiego wspólnika spółki cywilnej. Zarzucał też, że art. 12 u.p.d. nie ma zastosowania do wspólników spółki cywilnej jako, że są oni odrębnymi przedsiębiorcami oddzielnie wpisanymi do CEIDG. Zdaniem Skarżącego spółka cywilna, która nie posiada osobowości prawnej nie może być utożsamiana ze "spółką niemającą osobowości prawnej", o której mowa w art. 12 u.p.d. Zakwestionował też stanowisko organu, że odpowiada osobiście i solidarnie za przestępstwo popełnione przez drugiego wspólnika. Co do zasady Sąd zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej. Niewątpliwie status spółki cywilnej oraz jej wspólników budzi spory w orzecznictwie i doktrynie. Przyjmuje się, że żaden przepis prawa nie przyznaje tej spółce ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka.(Andrzej Kidyba (red.), Katarzyna Kopaczyńska-Pieczniak, Tytuł:Komentarz do art .860 Kodeksu cywilnego, Stan prawny:2014.08.01,LEX). Uważa się też, że nie zawsze w ramach umowy spółki cywilnej mamy do czynienia ze wspólnością praw i obowiązków. Przykładowo w uchwale I GPS 5/08 NSA uznał, że: "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)." Ponadto pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Mogą to być zobowiązania wynikające z czynności prawnych, w których stroną są wszyscy wspólnicy, niezależnie od tego, czy czynności prawnej dokonali wszyscy wspólnicy łącznie, czy też jeden bądź niektórzy z nich w ramach prawa do reprezentowania spółki. Ponadto źródłem zobowiązań spółki mogą być również inne zdarzenia prawne, w szczególności czyn niedozwolony, jeżeli pozostaje w związku z działalnością spółki, zwłaszcza gdy dopuścili się go łącznie jej wspólnicy (zob. R. Rykowski, Odpowiedzialność spółki cywilnej za zobowiązania z czynu niedozwolonego, PPH 2012, nr 7, s. 50 i n., który w szczególności prezentuje kontrowersyjny pogląd o odpowiednim zastosowaniu do odpowiedzialności spółki za działania wspólnika na podstawie odpowiednio stosowanego art. 416 k.c.; według J. Lica, Spółka..., s. 539, zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym nie jest w ogóle zobowiązaniem spółki), a także związane z nią bezpodstawne wzbogacenie. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych (z tytułu podatków czy ubezpieczenia społecznego); tak J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2011, s. 892; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013, s. 1435; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2011, s. 843; na temat rodzajów zobowiązań spółki cywilnej zob. także A. Herbet, Spółka..., s. 376 i n. Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej. W szczególności odpowiedzialność za zaległości podatkowe reguluje art. 115 o.p. Według wyroku Sądu Apelacyjnego w L. zobowiązaniami spółki w rozumieniu art. 864 k.c. są wszelkie zobowiązania, które powstały w czasie trwania spółki w związku z działaniami podejmowanymi dla osiągnięcia przez nią określonego w umowie celu gospodarczego. Tytuł powstania zobowiązania jest natomiast obojętny. Zobowiązania te mogą wynikać zarówno z umów zawartych przez wspólnika w ramach uprawnień wynikających z art. 866 k.c., jak i z czynów niedozwolonych czy bezpodstawnego wzbogacenia.(sygn. akt [...] r. LEX nr [...]). Mając na uwadze status spółki cywilnej oraz jej wspólników, w ocenie Sądu błędna jest interpretacja organu, że fakt popełnienia przestępstwa przez jednego wspólnika spółki cywilnej automatyczne rodzi odpowiedzialność administracyjną drugiego wspólnika w rozumieniu art. 12 u.p.d. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Sąd uznał, że nie było trafne stanowisko Prezesa NBP, który w ramach wykładni art. 12 u.p.d. na potrzeby rozpoznawanej sprawy utożsamił wspólników spółki cywilnej, a co za tym idzie spółkę cywilną ze spółką niemającą osobowości prawnej. Zdaniem Sądu redakcja art. 12 u.p.d. jest dostatecznie precyzyjna, dlatego też wykładni językowej należy także dać prymat z uwagi na sankcje wiążące się z naruszeniem tego przepisu. Z tego też względu powyższy przepis powinien być interpretowany ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco.( wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2000/14). Dodatkowo Sąd zauważa, że stosownie do art. 17f u.p.d. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do działalności kantorowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W tej materii należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją, lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Ustosunkowując się do podejrzenia organu, że podczas kontroli zaświadczenie o niekaralności wspólniczki B. M. było wystawione na datę 9 lutego 2017 r. czyli na dzień uprawomocnienia sie wyroku karnego, a zatem działanie obu przedsiębiorców nie było nieświadome, Sąd uznał, iż nie jest to wystarczająca okoliczność do pociągnięcia Skarżącego do odpowiedzialności administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym kierunku i nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego potwierdzającego tę hipotezę. W tej sytuacji Sąd nie podziela zdania organu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy faktyczne i prawne do przyjęcia, iż Skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Dlatego też Sąd uznał, że organ naruszył przepisy art. 12 u.p.d. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stan faktyczny ustalony przez organ nie mógł stanowić podstawy do wydania zakazu Skarżącemu wykonywania działalności kantorowej oraz wykreślenia z rejestru działalności kantorowej wpisu dotyczącego tego przedsiębiorcy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 5.000 złotych, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.