VI SA/Wa 476/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Asesor WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy egzaminatorów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]; 2. stwierdza, iż uchylone decyzje administracyjne nie podlegają wykonaniu. Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wystąpił do Wojewody P. o skreślenie M. G. z ewidencji egzaminatorów na prawo jazdy. Jak wynika z tego pisma M. G. miał w obecności dziennikarza oświadczyć, iż R. P. nie zaliczył egzaminu na placu manewrowym, jednakże egzaminujący wpisał mu wynik pozytywny. W wyjaśnieniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. M. G. stwierdził, iż zdający R. P. zaliczył egzamin na placu manewrowym i nie jest prawdą jakoby wypowiadał się o niezaliczeniu tej części egzaminu przez zdającego. M. G. pamiętał, że zdający, ze względu na zdenerwowanie, poprosił go o kontynuowanie egzaminu po przerwie, na co egzaminujący wyraził zgodę. Sytuacje takie M. G. dopuszczał także w innych przypadkach z uwagi na stan emocjonalny egzaminowanych. Wyjaśnienie pisemne, z dnia [...] sierpnia 2004 r., złożył także egzaminowany R. P. potwierdzając, iż poprosił egzaminatora o przesunięcie na koniec kolejki w następnym etapie egzaminu, ponieważ źle się poczuł i chciałby się uspokoić. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda P., na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 5 ustawy a dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 18 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a., skreślił M. G. z ewidencji egzaminatorów. Podstawą skreślenia było naruszenie zasad egzaminowania w dniu [...] lipca 2004 r. R. P. z części praktycznej. Z przeprowadzonych ustaleń organ administracji wysnuł wniosek, iż M. G. nie przeprowadził trzeciego i czwartego etapu egzaminu R. P. Ponieważ, jak wynika z oświadczenia egzaminowanego przystąpił on do następnych etapów egzaminu o godzinie 15.00 to egzamin mógł zakończyć się nie wcześniej niż o godz. 16.00, a z karty drogowej i oświadczenia Kierownika Działu Obsługi Klienta wynika, iż egzamin został zakończony około godz. 15.00. Zatem egzaminowany nie mógł, jak opisał to w swoim wyjaśnieniu, rozpocząć III i IV etapu egzaminu po godzinie 15.00, co dowodzi w ocenie organu administracji, iż M. G. tych części egzaminów nie przeprowadził. Nadto, w ocenie organu administracji, nastąpiło naruszenie § 18 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 pkt 2 w/w rozporządzenia w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, zgodnie z którymi to przepisami egzaminator, przerywając egzamin na wniosek egzaminowanego, nie powinien zaliczyć egzaminu. M. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucał naruszenie art. 113 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 18 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 pkt 2 w/w rozporządzenia w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, a także naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 kpa. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności dotyczących przeprowadzenia III i IV etapu egzaminu. Skarżący dowodził niewłaściwego rozumienia przez organ administracji przepisów rozporządzenia, albowiem powołane przepisy nie zabraniają, w ocenie skarżącego, przerwania egzaminu w ciągu dnia i następnie kontynuowania go tego samego dnia. Skarżący kategorycznie twierdził, iż przeprowadził III i IV etap egzaminu do godz. 15.00, natomiast wyjaśnienie R. P. w tym zakresie nie odpowiada prawdzie. W tych okolicznościach organ administracji powinien przesłuchać skarżącego i R. P. celem potwierdzenia faktów, które uznał za udowodnione jedynie, jak to określił skarżący, na podstawie domysłów. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 113 § 1 pkt 1 ustawy a dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji uznał, na podstawie złożonych wyjaśnień przez R. P. i skarżącego, za udowodniony zakres przeprowadzenia egzaminu dlatego, jak stwierdził, nie wymagało to dodatkowych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. Opierając się na tych dowodach organ administracji stwierdził, iż zgodnie z poz. 1 tabeli 7 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych, stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.) czas jazdy w ruchu drogowym powinien trwać co najmniej 45 minut. Zatem egzamin mógł zakończyć się o godzinie 16.00, a nie o godzinie 15.00, co oznacza, iż nie został przeprowadzony w całości. Organ administracji, powołując się na przepisy ww. instrukcji, określił w jakiej kolejności poszczególne manewry i jakie manewry powinny być wykonywane przez egzaminowanego. Nadto organ administracji uznał za niedopuszczalne dopuszczenie do przerwy pomiędzy wykonywaniem jednego i następnego manewru. Przerwa ta nie powinna, w ocenie organu, być dłuższa niż wymagana do ustawienia pojazdu dla wykonania następnego manewru. Organ administracji uzasadnił to tym, że egzaminator musi ocenić umiejętność egzaminowanego właściwego panowaniem nad pojazdem. Zatem pozwalanie na przerwy dłuższe, niż wynikające z konieczności ustawienia pojazdu do następnego manewru, nie daje egzaminatorowi możliwości oceny umiejętności egzaminowanego. Zdaniem organu skarżący wyrażając zgodę na przerwę w egzaminie naruszył przepis § 18 ust. 9 i 10 ww. rozporządzenia, zaliczając R. P. egzamin z wynikiem pozytywnym. W związku z powyższym skarżący naruszył zasady przeprowadzania egzaminu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, organ administracji stwierdził, iż zasady te nie zostały naruszone, bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał wszystkie możliwe dowody konieczne do rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Analogicznie jak w odwołaniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 79 k.p.a. Skarżący uznał, że organ odwoławczy nie ustosunkował do jego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, poprzestając na stwierdzeniu, że do ich naruszenia nie doszło. M. G. nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że doszło do przerwania egzaminu albowiem, jak określa to skarżący, nastąpiła jedynie przerwa w wykonywaniu czynności przez egzaminowanego, czego nie zabrania powołane w decyzji rozporządzenie. Praktyka taka była stosowana w ośrodku, w którym skarżący egzaminował w sytuacja szczególnych, gdy egzaminowany ze względu na stan zdrowia nie mógł czasowo kontynuować egzaminu. Zdaniem skarżącego przerwanie egzaminu to jego zakończenie bez dalszej kontynuacji w tym samym dniu. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia egzaminu w całości skarżący uważa, iż jest on oparty na domysłach organu administracji bez udowodnienia tej okoliczności zgodnie z wymaganiami przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego oparcie się na wyjaśnieniach pisemnych R. P. i nieprzeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania, przez przesłuchanie go w charakterze świadka jest naruszeniem art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji administracyjnej, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja administracyjna oparta została w podstawie prawnej na art. 113 ust. 1 pkt 5 ustawy a dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) stanowiącym o naruszeniu zasad egzaminowania. Naruszenie tych zasad, w ocenie organu administracji, sprowadzało się do tego, że egzaminator na wniosek egzaminowanego przerwał egzamin, a tym samym nie powinien zaliczyć go, jak stanowi § 18 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.). Przepisy te stwierdzają, iż egzamin może zostać przerwany na wniosek egzaminowanego, jednakże w takiej sytuacji przyjmuje się, iż osoba egzaminowana uzyskała negatywny wynik egzaminu. W rozpoznawanej sprawie pojawiła się wątpliwość w zakresie interpretacji przepisów § 18 ust. 9 pkt 1 i ust. 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.). Zdaniem organu administracji przerwanie egzaminu na wniosek egzaminowanego to także prośba o przesunięcie go w kolejce zdających w danym dniu po wykonaniu pewnej ilości manewrów. Dalsze kontynuowanie egzaminu (wykonywanie następnych manewrów) nie ma wpływu, w ocenie organu administracji, na obowiązek niezaliczenia egzaminu prze egzaminatora. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie ta interpretacja przepisów rozporządzenia nie jest trafna. Powoływany przepis § 18 w ust. 8 ww. rozporządzenia także traktuje o przerwaniu egzaminu. Egzamin zostaje przerwany przez egzaminatora, jeżeli w jego trakcie: 1) osoba egzaminowana nie panuje w wystarczającym stopniu nad pojazdem, 2) dalsza jazda zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z przepisu tego daje się wyprowadzić jednoznaczny wniosek, iż "przerwa" to nic innego, jak zakończenie egzaminu. Zatem nie wydaje się uzasadnione inne interpretowanie tego samego zwrotu użytego w następnym ustępie tego samego przepisu (§ 18 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia). Przepis ten także stanowi o przerwaniu egzaminu, nadto jego punkt 2, określając inną sytuację przerwania egzaminu przez egzaminatora nadzorującego pracę egzaminatorów w przypadku stwierdzenia, że zostały naruszone warunki bądź zasady przeprowadzania egzaminów, stwierdza o faktycznym zakończeniu egzaminu. Nie można bowiem wyobrazić sobie sytuacji by po takiej interwencji nadzorującego egzamin, z uwagi na złamanie zasad przeprowadzania egzaminu, egzamin mógł być kontynuowany. Z powyższego należałoby wyprowadzić wniosek, iż interpretacja § 18 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia powinna zmierzać do stosowania tego przepisu w sytuacjach, w których egzaminowany, składając wniosek o przerwanie egzaminu, faktycznie od egzaminu odstępuje, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skarżący za istotne uznał to, że organy administracji oparły się wyłącznie na jego wyjaśnieniach i wyjaśnieniach R. P. W szczególności z wyjaśnień R. P. wynikało, iż egzamin nie mógł zakończyć się przed godziną piętnastą. Należy więc zauważyć, iż skarżący w swoim wyjaśnieniu nie podawał godziny zakończenia egzaminu, określając czas jego trwania w karcie drogowej, a w odwołaniu i skardze stanowczo twierdził, że zakończył egzamin o godzinie piętnastej. Nadto, jak wynika z oświadczenia Kierownika Działu Obsługi Klienta, faktycznie egzamin ten zakończył się około godziny piętnastej. Godzina zakończenia egzaminu ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem jeżeli przyjąć za fakt, tak jak podaje to w swoim wyjaśnieniu R. P., że o godzinie 15 rozpoczął dalszą część egzaminu, to niemożliwym było (w świetle zapisu w karcie drogowej i oświadczenia Kierownika Działu Obsługi Klienta) by w tym samym czasie egzamin mógł się zakończyć. Powyższe prowadziłoby do wniosku, że skarżący nie przeprowadził całego postępowania egzaminacyjnego. Należy zatem zwrócić uwagę, iż swoje wyjaśnienia R. P. złożył w odpowiedzi na pismo Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. C+E, odbytego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w R. W aktach sprawy znajduje się pismo wojewody z tej samej daty ([...] sierpnia 2004 r.) lecz o nr [...] zawiadamiające (nie określone adresata pisma) o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 kpa., w sprawie skreślenia M G z ewidencji egzaminatorów. Tym samym pismo załączone do akt rozpoznawanej sprawy stanowi wyjaśnienie R. P. złożone w innej sprawie (o unieważnienie egzaminu). Pismo z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] otrzymał także R.P., jednakże nie odpowiedział na nie i nie złożył w sprawie, dotyczącej postępowania administracyjnego o skreślenie M. G. z ewidencji egzaminatorów, żadnych wyjaśnień. W świetle powyższego uzasadnionym był zarzut skarżącego nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, w jego sprawie, dowodu z zeznań R. P. Organ administracji opierając się w najistotniejszej części swoich ustaleń na wyjaśnieniach złożonych przez R. P. w innej sprawie, faktycznie nie zgromadził koniecznych dowodów w sprawie M. G., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a podkreślenia wymaga, iż nie zachodziły okoliczności uniemożliwiające lub chociażby utrudniające przeprowadzenie właściwego dowodu, także w zakresie konfrontacji zeznań z przebiegu egzaminu. Nadto, jak wynika z pisma Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r., został złożony, do Prokuratury Rejonowej dla Miasta R., wniosek o wszczęcie postępowania karnego w związku z podejrzeniem o popełnieniu przestępstwa. Organ administracji nie udostępnił Sądowi dalszych dokumentów o tym jaki był wynik tego postępowania. Z powyższego pisma wynika, iż powodem złożenia wniosku do Prokuratury jak i wszczęcia postępowania administracyjnego była publikacja prasowa, w której dziennikarz stwierdził, iż słyszał, podczas przeprowadzania egzaminu przez skarżącego, jakoby ten oświadczył, że egzaminowany R. P. "nie zaliczył placu manewrowego". Z akt sprawy natomiast nie wynika, by organ administracji przeprowadził w tym kierunku właściwe ustalenia, na przykład przez przesłuchanie w charakterze świadka osoby, która to oświadczenie skarżącego słyszała, celem potwierdzenia tak istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego by następnie dokonać jego oceny oraz wydać decyzję administracyjną o przekonywującej treści stosownie do art. 107 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.