VI SA/Wa 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień do wytwarzania kontenerów-cystern do towarów niebezpiecznych poprzez montaż wyposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja podana w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 478/08 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła o nadanie uprawnienia do wytwarzania kontenerów – cystern przeznaczonych do transportu substancji niebezpiecznych (klasy 8, zgodnie z ADR i RID) poprzez montaż wyposażenia. Komisja powołana przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego sporządziła dwa sprawozdania z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] lipca 2007 r. Powodem sporządzenia drugiego sprawozdania była weryfikacja pierwszego sprawozdania dokonana w dniu [...] lipca 2007 r., którą nie zatwierdzono tego sprawozdania stwierdzając, że należy dokonać ponownej inspekcji przedsiębiorstwa. Po weryfikacji drugiego sprawozdania (w dniu [...] lipca 2007 r.) stwierdzono brak szczegółowej informacji o przebiegu procesu montażu armatury. Dlatego nie zatwierdzając również i tego sprawozdania stwierdzono, że należy złożyć dodatkowe wyjaśnienia. Piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. Kierownik Oddziału Transportowego Dozoru Technicznego w G., załączając oba ww. sprawozdania, wnioskował do Transportowego Dozoru Technicznego w W. o nadanie spółce A. wnioskowanych uprawnień. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Transportowy Dozór Techniczny w [...] poinformował spółkę o braku możliwości nadania wnioskowanych uprawnień, gdyż wnioskowany zakres czynności nie był zgodny z wnioskiem. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w G. poinformował Transportowy Dozór Techniczny w W., iż w czasie inspekcji w spółce A., z której sporządzono sprawozdanie z dnia [...] lipca 2007 r., przeprowadzono próbny, częściowy montaż armatury kontenera cysterny o numerze fabrycznym [...] z wykonaniem czynności podanych w ww. piśmie. Powołując się na powyższe pismo Transportowego Dozoru Technicznego w G. z dnia [...] września 2007 r. spółka A., po zapoznaniu się z dokumentami zawartymi w aktach sprawy stwierdziła, że nie ma dalszych przeszkód do wydanie wnioskowanych przez nią uprawnień. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego decyzją z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) i art. 104 k.p.a. odmówił nadania spółce A.uprawnień do wytwarzania kontenerów – cystern do towarów niebezpiecznych kl. 8 wg ADR/RID poprzez montaż wyposażenia. Organ administracji, powołując się na inspekcje przeprowadzone w dniach [...] czerwca 2007 r. i [...] lipca 2007 r. stwierdził, że komisja nie dokonała poprawności procesów określonych we wniosku, a nadto udostępnione procesy produkcyjne nie były zgodne z zakresem objętym wnioskiem. We wniosku strona wymieniła rodzaje technik stosowanych w procesie wytwarzania – malowanie i połączenia rozłączne. Zdaniem organu techniki te są niewystarczające dla montażu wyposażenia w procesie wytwarzania kontenerów – cystern, ponieważ montaż ten polega nie tylko na malowaniu i wykonywaniu połączeń rozłącznych, ale wymaga wdrożenia również takich technik, jak spawanie i gięcie rur. Strona w przedstawionych instrukcjach technologicznych nie opisała technologii malowania i nie przedstawiła jej wdrożenia w procesie wytwarzania. Podczas inspekcji nie dokonano montażu wyposażenia, gdyż jedynie przykręcono zawór spustowy wcześniej odkręcony ze zbiornika nr [...], który został wcześniej wytworzony bez uzgodnionej dokumentacji i uprawnień TDT. Montażu zaworu dokonano bez przedstawienia instrukcji montażu zaworu spustowego wydanej przez wytwórcę zaworu, jak również bez przedstawienia innej instrukcji wykonania tych czynności, które określałyby momenty dokręcania śrub łączących elementy armatury. Wobec powyższego strona nie wykazała wdrożenia właściwej technologii wytwarzania, a tym samym nie wykazała, że spełnia wymagania z art. 9 ustawy o dozorze technicznym. Od powyższej decyzji Prezes Zarządu A. sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła odwołanie domagając się cofnięcia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji pozytywnej. Powołując się na oba sprawozdania komisji z przeprowadzonych inspekcji skarżący podnosił, że w obu tych sprawozdaniach komisja wnioskowała o nadanie żądanych uprawnień. Procesy technologiczne (połączenia rozłączne (skręcanie) zostały wykonane w obecności komisji, natomiast malowania nie przeprowadzano, gdyż zgodnie ze sztuką inżynierską i zdaniem komisji nie jest to proces specjalny. Spawania i gięcia rur wykonuje poddostawca spółki – firma I. z L. – posiadająca w tym zakresie stosowne uprawnienia. Zbiornik nr fabryczny [...] był wykonany jako prototyp w celu uzyskania uprawnień TDT według uzgodnionej z TDT dokumentacji, dlatego zarzut wytworzenia tego zbiornika bez uprawnień i dokumentacji był nieprawdziwy. Podobnie jak zarzut braku instrukcji montażu zaworów, ponieważ spółka stosowne instrukcje posiada. Nadmieniono, że spółka posiada wdrożony i certyfikowany przez Urząd Dozoru Technicznego system zarządzania jakością zgodny z PN-EN ISO 9001:2001 oraz jest laureatem wielu nagród. Minister Transportu decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy o dozorze technicznym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając genezę sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Odwołując się do art. 9 ustawy o dozorze technicznym wskazano, że otrzymanie właściwego uprawnienia uzależnione jest od wdrożenia przez przedsiębiorcę właściwej technologii wytwarzania, posiadania urządzeń zapewniających wytwarzanie zgodnie z tą technologią, zatrudnienia pracowników o odpowiednich kwalifikacjach, posiadania zorganizowanej kontroli jakości, posiadania możliwości przeprowadzania badań nieniszczących we własnym laboratorium wytwarzanych urządzeń lub dostępu do laboratorium uznanego przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Jednocześnie, na podstawie art. 9 ust. 3 ww. ustawy, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przyznaje uprawnienie z określeniem warunków stanowiących podstawę jego wydania. W trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, że spółka nie spełnia wymagań do uzyskania wnioskowanych uprawnień. Sprawozdania komisji, na które się powoływała są tylko jednym z dokumentów, które podlegają weryfikacji przez organ wydający uprawnienie. Decyzja o nadaniu uprawnień jest wydawana po zakończeniu postępowania i po dokonaniu wszechstronnej analizy całego zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że po przeprowadzeniu inspekcji przez komisję organ dokonuje analizy wszystkich dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie, by ocenić możliwość wydania decyzji pozytywnej. Sprawozdanie z inspekcji podlega zatwierdzeniu przez organ wydający decyzję, a w rozpatrywanej sprawie sprawozdanie z inspekcji przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. nie zostało zatwierdzone. Spółka bowiem nie była przygotowana do przeprowadzenia wnioskowanych czynności produkcyjnych z powodu braku produkcji. Dlatego komisja nie dokonała oceny poprawności procesów określonych we wniosku i załącznikach. Ponowna inspekcja z dnia [...] lipca 2007 r. także nie wykazała przygotowania spółki do produkcji we wnioskowanym zakresie. W przedstawionych instrukcjach spółka nie opisała wnioskowanej technologii malowania oraz nie przedstawiła wdrożenia tej technologii w procesie wytwarzania. Komisja nie miała również możliwości sprawdzenia instrukcji montażu zaworów spustowych, gdyż spółka takiej instrukcji w dniu inspekcji nie posiadała. Od powyższej decyzji A. sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych decyzji zarzucono naruszenie art. 9 ustawy o dozorze technicznym, naruszenie przepisów postępowania (art. art. 6, 7, 9 i 10) oraz art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie prawa skarżącej do gwarancji działania organów państwa w ramach państwa demokratycznego. Spółka podnosiła, że na otrzymanych kopiach sprawozdań komisji nie było żadnych odręcznych adnotacji, które znalazły się dopiero później, kiedy zapoznawała się z aktami. Takie procedowanie w ocenie skarżącej nie opiera się nie na przepisach prawa lecz jest dowolnym działaniem organu, którego urzędnik według własnego uznania dokonuje weryfikacji wyników inspekcji przeprowadzonej przez komisję. Organ administracji, z naruszeniem art. 6 k.p.a., nie wskazał na podstawie jakiej normy prawnej nie udzielił wnioskowanego przez skarżącą uprawnienia. Nie podjęto również koniecznych działań wymaganych art. 7 k.p.a. dla ustalenia stanu przygotowania skarżącej do produkcji kontenerów. Przedstawione postępowanie organu administracji stało w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ spółka spełniając wymagania określone ustawą miała prawo oczekiwać na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie. Organ administracji nie zgadzał się z zarzutem działania dowolnego podnosząc, że sprawozdanie z inspekcji przeprowadzonej przez komisję podlega analizie, która obejmuje również dokumentację uzyskaną w czasie inspekcji oraz badanie wniosku. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami i złożenia zastrzeżeń do inspekcji i wniosków organu. Wobec wątpliwości strony dotyczącej rzekomego dopięcia kartki do protokółu inspekcji przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające zakończone szczegółowym uzasadnieniem Dyrektora TDT. Natomiast niedopuszczenie przez organ urządzeń niebezpiecznych nie można kwalifikować jako naruszenie zasady Konstytucyjnej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy rozpoznał jako odwołanie pismo z dnia [...] października 2007 r. podpisane wyłącznie przez Prezesa Zarządu A. sp. z o.o. z siedzibą w G. Jak wynika z Odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki o nr [...] (Dział 2 Rubryka 1) do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane było współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Oświadczeniem złożonym w imieniu spółki było odwołanie złożone od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Odwołanie to zostało podpisane tylko przez jednego członka zarządu – T. K., a więc z naruszeniem prawa do reprezentacji spółki. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi (...) oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) zgłoszenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do sądu rejestrowego powinno zawierać nazwiska, imiona i adresy członków zarządu oraz sposób reprezentowania spółki i zgodnie z tym przepisem, jak nadmieniono wyżej, rejestr handlowy skarżącej określa członków jej zarządu i sposób reprezentacji spółki. Stosownie do art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, przez co należy rozumieć również dokonywanie wszystkich czynności sądowych w tym także dokonywanych w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ osoba prawna działa w procesie przez organ uprawniony do działania w jej imieniu (w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez zarząd), spółka określa w umowie spółki, w sytuacji kiedy zarząd jest wieloosobowy, w jakim składzie zarząd ten jest umocowany m.in. do działania w postępowaniu administracyjnym, co ma odzwierciedlenie w jej KRS określone jako "sposób reprezentacji podmiotu". Podjęcie zatem czynności w postępowaniu administracyjnym, której celem jest wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej, przez jednego członka zarządu spółki, w sytuacji gdy uprawnionymi do dokonania takiej czynności jest dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu działający łącznie z prokurentem, czyni wniesione podanie (czynność) wadliwym. W takiej sytuacji organ administracji, jeżeli stwierdzi że podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa powinien, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego podanie (w rozpoznawanej sprawie odwołanie) do usunięcia braku w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie pismo określone jako odwołanie zostało podpisane przez jednego członka zarządu spółki, tj. z naruszeniem prawa do jej reprezentacji, a mimo to organ odwoławczy, z rażącym naruszeniem prawa, potraktował to pismo jako skutecznie wniesione odwołanie. W tych warunkach zaskarżona decyzja administracyjna została wydana ze spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie jej nieważności. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie wymienionego art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.