VI SA/Wa 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) zawiesił R. K. licencję [...] wydaną dnia [...] czerwca 2009 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykrytych w trakcie prowadzenia egzaminów teoretycznych w ULC, zobowiązując go do niezwłocznego przekazania licencji i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ jako podstawę prawną działania wskazał art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) oraz § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603 ze zm.). Organ stwierdził, iż istnieje uzasadnione podejrzenie, że podczas zdawania przez R. K. egzaminów teoretycznych na licencję pilota samolotowego zawodowego doszło do nieprawidłowości, które mogą wskazywać na niewystarczające merytoryczne przygotowanie kandydata. Jak wskazał organ okres zawieszenia będzie trwał do czasu zakończenia prowadzenia postępowania przez upoważnione organy. Wyjaśnił też, ze decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na to, iż niedostateczna wiedza w zakresie wymaganym licencją pilota zawodowego poddaje w wątpliwość gwarancje bezpiecznego uczestniczenia w ruchu lotniczym. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego bezpośrednio przez skarżącego, jest on zdziwiony i zbulwersowany zaistniałą sytuacją", a zawieszenie licencji ze względu na nieuzasadnione podejrzenia nieprawidłowości w czasie egzaminów jest zbyt daleko idące, tym bardziej, że nieprawidłowości, o których mowa w decyzji nie mogły dotyczyć egzaminu zdawanego przez skarżącego. W dodatkowym piśmie procesowym nazwanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" złożonym już przez radcę prawnego jako pełnomocnika skarżącego zarzucono decyzji Prezesa ULC naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 61 § 4 ,art. 73 § 1 ,art. 81, art. 7, 77 i 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 108 Kpa.), podnosząc że skarżący nie został w ogóle powiadomiony o wszczęciu postępowania i nie brał w nim udziału, niezawarcia w aktach administracyjnych sprawy jakiegokolwiek dowodu, na którym oparł się organ, braku uzasadnienia faktycznego decyzji, która w zestawieniu z brakiem dowodów wskazuje na całkowitą dowolność w rozstrzyganiu. Wskazano również na naruszenie art. 100 ust. 1 Prawa lotniczego przez błędne przyjęcie, że jakiekolwiek nieprawidłowości dotyczące egzaminu pozwalają na zawieszenie licencji oraz § 21 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia przez uzależnienie okresu zawieszenia licencji od czasu trwania nieokreślonego postępowania, jak też przez uzależnienie okresu zawieszenia od niesprecyzowanego bliżej pojęcia "zakończenie postępowania". W wydanej dnia [...] października 2009 r. decyzji Prezes ULC uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresy zawieszenia licencji i ustalił okres zawieszenia do dnia [...] lipca 2011 r. jednak nie dłużej, niż do dnia zdania przez R. K. egzaminów teoretycznych z określonych i wymienionych w sentencji decyzji przedmiotów, a w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. Organ wyjaśnił, że swoje podejrzenia co do prawidłowości zdanych przez skarżącego egzaminów oparł na dokumentach otrzymanych z Prokuratury Okręgowej w [...] związanej z prowadzonym śledztwem w sprawie o podanej sygnaturze. Dokumenty te zostały zastrzeżone jako mogące być wykorzystane jedynie do użytku wewnętrznego. Organ nie mógł udostępnić powyższych dokumentów pełnomocnikowi skarżącego, bowiem Prokuratura postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówiła prawa udostępnienia pełnomocnikowi żądanych przez niego akt. W ponownym wystąpieniu Prezesa ULC do Prokuratury o udostępnienie akt pełnomocnikowi skarżącego, organ sprecyzował, iż chodzi o udostępnienie pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawierającego listę osób, w stosunku do których, zgodnie z ustaleniami śledztwa, zachodzi podejrzenie, iż podczas zdawania egzaminów teoretycznych doszło do nieprawidłowości. Prokuratura ponownie odmówiła zgody na podanie informacji pochodzących ze śledztwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa. organ podał, iż do akt sprawy dołączona została notatka służbowa o odstąpieniu od tej zasady kodeksowej. Tak więc organ działał w oparciu o stan faktyczny i prawny (art. 100 ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego) obowiązujący w dacie wydawania decyzji pierwotnej, nie można zarzucić mu też naruszenia art. 77 § 1 Kpa. bowiem organ miał na względzie dokonaną przez siebie analizę porównawczą z raportu z egzaminów teoretycznych zdawanych przez skarżącego oraz postanowienie Prokuratury z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zastosowaniu wobec jednego z pracowników ULC środków zapobiegawczych w związku z prowadzonym śledztwem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.) ewentualnie o ich uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów, które wskazane zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś w załączniku do pisma z dnia [...] marca 2010 r. przekazał dopuszczone przez Prokuraturę poświadczone za zgodność kserokopie dokumentów trzech postanowień oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawierającego listę nazwisk, w stosunku do których zachodzi podejrzenie, ze podczas zdawania przez nie egzaminów doszło do nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), cytowanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Przedmiotem sprawy jest zawieszenie licencji pilota zawodowego. Jak stanowi art. 100 ust. 1 Prawa lotniczego licencję lub wynikające z niej uprawnienia można cofnąć lub zawiesić w przypadku stwierdzenia, że członek personelu lotniczego: 1) przestał spełniać warunki określone w art. 96 ust. 1 i 2, 2) utracił kwalifikacje do wykonywania określonych czynności lotniczych i 3) wykonując czynności lotnicze, do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku badania prowadzonego przez Komisję lub uprawnione organy państwowe, w celu stwierdzenia czy zaistniały przyczyny określone w ust. 1 pkt 1 – 3, na czas prowadzenia dochodzenia Prezes Urzędu może zawiesić licencję zawiesić oraz zatrzymać. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że wobec podanych przez organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnień, z których wynikało, że przez Prokuraturę Okręgową w [...] prowadzone jest śledztwo w związku z podejrzeniem nieprawidłowości jakie miały miejsce przy zdawaniu egzaminów teoretycznych na licencje lotnicze, wskazana przez organ podstawa prawna zawieszenia nastręcza wątpliwości już choćby ze względu na ustalenie okresu trwania tego zawieszenia. Ustalenie czasu zawieszenia uprawnienia lotniczego jest nieodzownym elementem zawieszenia - jednak wyłącznie dokonanego na odstawie art. 100 ust. 2 Prawa lotniczego. Tymczasem jako podstawę prawną zawieszenia organ wskazał art. 100 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy stanowiącego, iż licencję można cofną lub zawiesić w razie stwierdzenia, że członek personelu lotniczego, wykonując czynności lotnicze, do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Redakcja przepisu każe przypuszczać, że odnosi się on do czynnego wykonywania uprawnień nadanych licencją. Jednakże stan faktyczny podany dopiero w decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazuje na stan realnego, stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego przez R. K. Powyższe wynika z faktu prowadzenia przez organy Prokuratury postępowania karnego na etapie śledztwa, zatem w ocenie Sądu, podstawę do zastosowania środka w postaci możliwości zawieszenia uprawnień z licencji lotniczej powinien stanowić art. 100 ust. 2 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie okoliczność istnienia zagrożenia przez m.in. skarżącego bezpieczeństwu ruchu lotniczego jest dopiero przedmiotem badania przez uprawniony organ państwowy. Choć nie wynika to z decyzji wydanej dnia [...] września 2009 r. to w tej dacie organ miał już wiedzę o prowadzonym śledztwie przeciwko pięciu pracownikom ULC w związku z egzaminami na licencje lotnicze określonych osób w tym R. K. Prowadzenie wobec pracowników ULC postępowania w celu ustalenia, czy w związku z egzaminami teoretycznymi na licencję pilota określonych osób, w tym skarżącego, doszło do nieprawidłowości prowadzi do ustaleń ewentualnego istnienia przyczyn określonych w art. 100 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa lotniczego, w tym także dotyczącej wykonywania czynności lotniczych nadanych licencją w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu lotniczego. W przypadku zawieszenia licencji na podstawie określonej w ust. 2 cyt. artykułu okres zawieszenia wynika z tego przepisu i odpowiada on czasowi prowadzenia dochodzenia przez uprawnione organy. Takie rozwiązanie przyjął Prezes ULC w pierwotnej decyzji, choć nie wskazał właściwej do takiego działania podstawy prawnej, ani jej nie wyjaśnił. Przechodząc w tym miejscu do naruszeń prawa procesowego, należy uznać je za na tyle istotne, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją poprzedzającą nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Wyrażona w art. 10 § 1 Kpa. zasada czynnego udziału strony postępowania w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji wraz z pozostałymi wymienionymi w rozdziale 2 Działu I Kpa stanowią fundament funkcjonowania administracji publicznej i wytyczną w prowadzeniu przez organy tej administracji postępowania na każdym jego etapie. Oznacza to, że wspólne dla całości procedury administracyjnej reguły znajdują wyraz przy zastosowaniu określonych instytucji i środków procesowych. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w I instancji, co wyraziło się w niezawiadomieniu go o wszczęciu postępowania z urzędu, w naruszeniu przepisów związanych z postępowaniem dowodowym m.in. w niemożności zgłoszenia wniosków dowodowych czy choćby wypowiedzenia się co do dowodów zebranych przez organ, a wreszcie uniemożliwiono mu zapoznanie się z uzasadnieniem faktycznym podjętego rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonej decyzji uzasadniał niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu zastosowaniem art. 10 § 2 Kpa. jednakże wyjaśnienie to nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Odstąpienie od zawiadomienia strony postępowania o wszczęciu postępowania ze względu na grożące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub grożącą niepowetowaną szkodę materialną musi zostać odnotowane w aktach sprawy, zaś adnotacja ta musi zostać sporządzona niezwłocznie jako podstawa formalna do działania na podstawie art. 10 § 2 Kpa. Jest nie do zaakceptowania stan, w którym organ administracji publicznej rozstrzygający, jak w przedmiotowej sprawie, o zawieszeniu nabytego przez stronę prawa, wytwarza konieczne dokumenty w czasie znacznie późniejszym, kiedy nie zachodzi już konieczność działania niezgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Notatka służbowa o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. sporządzona została w dniu [...] września 2009 r. (str. 53 akt adm.), podczas gdy decyzja wydana z naruszeniem art. 61 § 4 Kpa. oznaczona została datą [...] września 2009 r. i doręczona została skarżącemu dnia [...] września 2009 r. Nadto, skarżący nie miał żadnych danych, aby po otrzymaniu decyzji dowiedzieć się dlaczego organ odstąpił od zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, co ma podstawowe znaczenie, zważywszy na fakt, iż z uzasadnienia decyzji skarżący nie mógł wywieść przyczyn faktycznych czasowego pozbawienia go korzystania z licencji. W doktrynie przyjmuje się, że niezbędne, ze względu na prawa strony, jest zawarcie w uzasadnieniu przyczyn, dla których organ zdecydował odstąpić od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Tylko wówczas bowiem rodzi się możliwość dokonania oceny przez stronę co do zasadności ewentualnego wniosku żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (vide: B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H.Beck wyd. str. 86). Jak już wspomniano, skarżącemu nie wyjaśniono na jakiej podstawie faktycznej zapadło niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie. Organ sporządził uzasadnienie decyzji pierwotnej w sposób naruszający art. 107 § 4 Kpa. co wiązało się z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa. Nie było przeszkód, aby Prezes ULC wyjaśnił skarżącemu motywy swojego rozstrzygnięcia w sposób nienaruszający klauzuli "do użytku wewnętrznego" nadanej dokumentom przez organy Prokuratury oraz aby przekazał mu wnioski z dokonanej przez siebie, jak twierdzi w decyzji zaskarżonej, analizy porównawczej z raportu z egzaminów teoretycznych zdawanych przez skarżącego. Zauważyć wypada, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma ani protokołów z egzaminów teoretycznych, ani wspomnianego przez organ raportu z tych egzaminów czy analizy raportu. Poza nadesłanymi w toku postępowania sądowego wybranymi dokumentami z postępowania karnego pośrednio dotyczącego skarżącego, brak jest w prowadzonej przez organ sprawie jakichkolwiek dokumentów pozwalające ustalić określony przez organ stan rzeczy. Wadliwa decyzja została przez organ utrzymana w mocy za wyjątkiem tej części, w której rozstrzygano o okresie zawieszenia, przy czym zawieszenie oznaczono przez dzień zdania przez skarżącego egzaminów z określonych przedmiotów oraz przez dzień, w którym wygasają przyznane licencją uprawnienia. Zauważyć należy, że przepisy art. 100 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa lotniczego nie stwarzają podstawy do zawieszenia na określony czas, a zawieszenie związane jest z zaistnieniem określonego, udokumentowanego lub udowodnionego faktu niespełniania warunku z art. 96 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, utraty kwalifikacji do wykonywania czynności lotniczych lub wykonywania czynności lotniczych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Stwierdzenie przez organ istnienia okoliczności uzasadniającej cofnięcie lub zawieszenie licencji związane jest ściśle z tym faktem i w przypadku zawieszenia uprawnień dopóki będzie on istniał będzie stanowił faktyczną podstawę zawieszenia. Sytuacja wskazywana przez organ pod pkt 3) stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, a dokumenty na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczące prowadzonego postępowania karnego dopiero stwarzają podejrzenia jego istnienia. Możliwość zawieszenia licencji lotniczej na czas określony wynika z przepisu ust. 2 cyt. artykułu i dotyczy okresu prowadzonego przez uprawnione organy państwowe postępowania mającego na celu ustalenie dopiero istnienia przyczyn określonych w ust. 1 pkt 1 – 3, a więc dotyczy właśnie stanu niepewnego, nieustalonego tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Dodać tylko należy, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wiąże się z konkretnymi ustaleniami organu i co do zasady nie nastręcza w stosunku do wydawanych decyzji na podstawie art. 100 ust. 1 i 2 Prawa lotniczego wątpliwości. Organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art. 100 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 Prawa lotniczego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzjo orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postepowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.