VI SA/Wa 480/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych paliw oddala skargę VI SA/Wa 480/08 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Ministra Gospodarki o zezwolenie na niepowiększanie zapasów obowiązkowych paliw płynnych. Spółka podjęła działalność w zakresie przywozu paliw płynnych na początku lipca 2007 r. deklarując przywóz ok. 3000 m³ paliw, co oznaczało obowiązek utworzenia zapasów na poziomie 660 m³. Jednakże, jak podała, sprowadziła większą ilość paliw od zadeklarowanej co skutkowałoby utworzeniem zapasów na poziomie 14 000 m³. Koszt utworzenia i utrzymania takich zapasów, przez zawarcie umowy o ich magazynowanie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343) – dalej jako ustawa, to ok. 45 000 000 zł, który byłby zdaniem spółki niemożliwy do poniesienia. Dlatego P. sp. z o.o. chciała zawrzeć, na podstawie art. 11 tej ustawy tzw. umowy biletowe, które byłyby znacznie tańsze. Spółka powołała się na korespondencję prowadzoną z P. S.A. oraz z O. sp. z o.o. i z G. S.A. wskazując, iż przedsiębiorstwa te odmówiły zawarcia umów o zmagazynowanie paliw w oparciu o art. 11 ustawy. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie udzielił zgody P. sp. z o.o. na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw płynnych w zakresie sprowadzanych przez spółkę paliw płynnych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych (Dz. U. Nr 81, poz. 546), w okresie od dnia wydania decyzji do dnia 31 grudnia 2007 r. Spółka rozpoczęła działalność gospodarczą w zakresie sprowadzania paliw płynnych na początku lipca 2007 r. deklarując przywóz w tym roku paliw w ilości 3000 m³, co oznaczało konieczność utworzenia na dzień 30 września 2007 r. zapasów obowiązkowych w ilości 660 m³. Według informacji udzielonych przez spółkę i zgodnie z danymi przekazanymi przez nią Agencji Rezerw Materiałowych, w okresie od lipca 2007 r. do września 2007 r. sprowadziła olej napędowy w ilości 12 997 m³, olej napędowy lekki w ilości 23 092 m³, olej napędowy do silników statków morskich w ilości 5 124 m³ i olej opałowy ciężki w ilości 0,049 m³. Oznaczało to, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, konieczność utworzenia, do dnia 30 września 2007 r. zapasów obowiązkowych paliw w ilości łącznej 5 602,77 m³. Spółka sprowadziła jednakże we wrześniu 2007 r. dodatkową ilość paliw płynnych, na których zgłoszenie do Agencji Rezerw Materiałowych miała czas do dnia [...] października 2007 r., lecz zgodnie z informacją i wyliczeniem, przy uwzględnieniu tej dodatkowej ilości, powinna utworzyć zapasy w łącznej ilości 14 000 m³. Przytaczając stan faktyczny organ administracji wziął pod uwagę pisma, na które powoływała się spółka. W piśmie z dnia [...] września 2007 r. spółka, wskazując na pismo P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. podała, że operator ten odmówił zmagazynowania paliw co uniemożliwiło zawarcie umowy biletowej zgodnie z art. 11 ustawy. W piśmie z dnia [...] września 2007 r. spółka podała, że próbowała pozyskać usługę zmagazynowania paliw u operatora G. Operator ten w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. wyraził początkowo gotowość na zawarcie umowy, podnosił jednak, by spółka wskazała czy umowa ma zostać zawarta na własny rachunek P. sp. z o.o. czy na rzecz innego przedsiębiorcy. Jak podała spółka w ww. piśmie z dnia [...] września 2007 r. próbowała u tego operatora pozyskać usługę biletową co spotkało się z odmową G. (pismo z dnia [...] września 2007 r.). P. sp. z o.o. zwracała się także do O. sp. z o.o., który pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformował o możliwości zawarcia umowy na zmagazynowanie paliw w ilości 14 000 m³. Jednakże pismem z dnia [...] września 2007 r. spółka zrezygnowała z zawarcia umowy z O. sp. z o.o. i operator ten poinformował ją pismem z dnia [...] października 2007 r., że wobec wcześniejszej rezygnacji oferta na magazynowanie paliw utraciła ważność. Spółka pismem z dnia [...] października 2007 r., skierowanym do organu administracji podała, że przyczynami rezygnacji z oferty O. sp. z o.o. była niekorzystna lokalizacja zbiorników O. sp. z o.o. co wiązałoby się z dodatkowymi, nie akceptowanymi przez nią kosztami, oraz to, że opierając się na piśmie G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., miała nadzieję zawarcia z tym przedsiębiorstwem umowy na usługę biletową przewidzianą w art. 11 ustawy. W wymienianym piśmie z dnia [...] września 2007 r. P. sp. z o.o. podała, że próbowała pozyskać usługę biletową również w Rafinerii T., lecz nie otrzymała odpowiedzi pozytywnej na swoją propozycję. Analizując stan faktyczny organ administracji stwierdził, że powołany we wniosku § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości (Dz. U. Nr 81, poz. 547) – dalej rozporządzenie - nie mógł mieć zastosowania. Spółka dokonując zwiększenia, w porównaniu do ilości zadeklarowanej, przywozu ilości paliw zdawała sobie sprawę z konieczności jednoczesnego zwiększenia zapasów do dnia 30 września 2007 r. Nadto miała możliwości techniczne utworzenia zapasów obowiązkowych (oleju napędowego) przez zawarcie umowy z O. sp. z o.o. lecz z możliwości tej zrezygnowała przed upewnieniem się, czy G. zawrze z nią stosowną umowę. Podkreślono, że odmowa świadczenia usługi biletowej, jako alternatywnej możliwości wypełnienia obowiązku dotyczącego zapasów obowiązkowych, nie zwalniała spółki z obowiązku utworzenia wymaganych zapasów oleju napędowego. Działanie spółki miało charakter decyzji biznesowej, za skutki której wyłącznie ona ponosi odpowiedzialność, a jednocześnie nie przedstawiła dowodów stwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w § 12 wymienionego rozporządzenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. sp. z o.o. z siedzibą w P. żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania wnioskowanego zezwolenia. Spółka podnosiła, iż nie miała możliwości zawarcia, na podstawie art. 11 ustawy umowy biletowej z operatorami, do których zwracała się o udostępnienie powierzchni magazynowej. W takiej sytuacji, jej zdaniem, nałożenie na nią obowiązku zawarcia umowy o magazynowanie, na podstawie art. 10 ustawy nie miało uzasadnienia w przepisach ustawy, a ponadto nie było do pogodzenia z realiami gospodarczymi. Spółka miała, w jej ocenie, prawo do zawarcia umowy biletowej i sprowadzając paliwa nie mogła przypuszczać, że napotka w tym zakresie trudności, na pokonanie których nie miała wpływu. Trudności te wynikły z braku dostatecznej infrastruktury baz paliwowych uniemożliwiającej utworzenie zapasów obowiązkowych w ramach umów biletowych. Rozpoczynając działalność gospodarczą działała w zaufaniu do obowiązującego prawa oczekując, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zawierania takich umów, to możliwości te opierał na realiach rynkowych. Jednocześnie organ administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że umowy biletowe są alternatywą do umów opartych na art. 10 ustawy. Zatem spółka rozpoczynając działalność miała prawo wyboru wypełnienia obowiązku dotyczącego zapasów obowiązkowych, a żaden z przepisów ustawy nie stanowi, by w przypadku braku możliwości zawarcia umowy biletowej spółka była obowiązana do zawarcia umowy zgodnie z art. 10 ustawy. Podkreślano przy tym, iż różnica pomiędzy warunkami określonymi w art. 10 i w art. 11 ustawy wskazuje, że te normy nie są adresowane do tego samego kręgu podmiotów obowiązanych do tworzenia zapasów obowiązkowych. Zdaniem skarżącej jej wniosek był uzasadniony okolicznościami o jakich mowa w § 12 pkt 2 rozporządzenia. Skoro bowiem ustawodawca przewidział możliwość zawierania umów biletowych, to skutkiem braku dostatecznej infrastruktury na rynku, uniemożliwiającej realizację takich umów, zachodzi sytuacja wskazana w powołanym przepisie rozporządzenia. Nie można bowiem przyjąć, by racjonalny ustawodawca tworzył prawo w oderwaniu od realiów rynku. W dalszej części wywodów skarżąca wskazywała na przyczyny, które wystąpiły na rynku na skutek zmian w prawie, a które stały się, w jej ocenie, powodem wzrostu popytu na usługi biletowe. Skumulowanie się więc tych wszystkich czynników należało określić jako nieprzewidziane okoliczności wskazane w § 12 pkt 2 rozporządzenia. Ponieważ § 12 pkt 2 rozporządzenia używa nieostrego sformułowania "nieprzewidziane okoliczności, uniemożliwiające wypełnienie obowiązku" należało odnieść się do Dyrektywy Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych. W ocenie spółki Dyrektywa ta nie została w wymaganym zakresie zaimplementowana do ustawodawstwa krajowego, co uzasadniało prawo powołania się na nią w niniejszej sprawie. Zgodnie z ust. 5 jej preambuły warunki organizacji zapasów naftowych nie powinny szkodzić sprawnemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Zatem nakładanie na spółkę obowiązku zawarcia umowy o magazynowanie, wobec niemożności zawarcia umowy biletowej, stoi w sprzeczności z wymienionym postanowieniem Dyrektywy. Nakładanie bowiem obowiązku zawierania umów o magazynowanie prowadzi do naruszenia zasady wolnej konkurencji przez uprzywilejowanie dużych podmiotów dysponujących własnymi zasobami paliw i możliwościami magazynowymi, którzy mogą dyktować innym przedsiębiorcom zawyżone ceny na swoje usługi i tym samym obniżać konkurencyjność, a w skrajnych przypadkach eliminować te podmioty z rynku. Według ust. 9 zd. pierwsze preambuły Dyrektywy należy dbać o przejrzystość warunków składowania zapasów w sposób zapewniający sprawiedliwy i niedyskryminacyjny rozdział kosztów związanych z obowiązkiem ich składowania. Powołując się dalej na postanowienia zawarte w preambule i w przepisach Dyrektywy spółka stwierdziła, że ustawa w żaden sposób nie implementuje tych postanowień. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów opartych na Dyrektywie Rady Nr 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, organ administracji stwierdził, że Dyrektywa pozostawia krajom członkowskim swobodę wyboru wprowadzanych rozwiązań. Przepisy Dyrektywy zostały wdrożone do ustawy wypełniając zobowiązania międzynarodowe Polski wobec Unii Europejskiej, a po uzyskaniu członkostwa w Międzynawowej Agencji Energetycznej, również w stosunku do jej członków. Organ administracji podnosił, iż ustawa w procesie legislacyjnym była opiniowana przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w zakresie jej zgodności z przepisami Unii Europejskiej oraz dodatkowo podlegała notyfikacji, jak wszystkie akty normatywne wdrażające przepisy unijne. Powołując się na przyjętą linię orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości podkreślono, że postanowienia preambuły Dyrektywy nie mają charakteru wiążącego, gdyż są jedynie pomocne w interpretacji samej Dyrektywy dokonywanej przez sądy. Zgodnie z art. 5 ustawy obowiązek tworzenia zapasów spoczywa między innymi na przedsiębiorcach zajmujących się przywozem ropy naftowej lub paliw, a przepisy ust. 4, 5 i 6 art. 5 określają zasady ustalania wielkości obowiązkowych zapasów odrębnie dla producentów i dla handlowców. W myśl art. 6 ustawy przedsiębiorca trudniący się przywozem ropy naftowej lub paliw w pierwszym roku swej działalności jest traktowany tak jak przedsiębiorca wykonujący już tą działalność w zakresie obowiązku tworzenia obowiązkowych zapasów. Musi zatem powiększyć zapasy obowiązkowe w przypadku dodatkowego zwiększenia przywozu ponad zadeklarowaną ilość. Zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 10 i art. 11 ustawy oraz mając na uwadze art. 5 ustawy, rozszerzenie możliwości co do wyboru sposobu wypełnienia obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych nie ma wpływu na sam obowiązek. Natomiast ustawodawca nie mógł dać gwarancji skorzystania z wybranego sposobu tworzenia zapasów, gdyż wiązałoby się to z daleko posuniętą ingerencją w zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego każdy podmiot podejmujący handlową działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw powinien, po rozpoznaniu aktualnej sytuacji na rynku, wziąć pod uwagę obowiązki wynikające z przepisów. Spółka znacząco, bo prawie trzydziestokrotnie więcej sprowadziła paliw od ilości zadeklarowanej co przełożyło się na to, że powinna zwiększyć obowiązkowe zapasy ponad piętnastokrotnie na koniec września 2007 r. Nadal jednak w październiku 2007 r., mimo niewywiązania się z obowiązku utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych, prowadziła wzmożoną działalność gospodarczą przywożąc paliwa, a jednocześnie odrzucając ofertę O. sp. z o.o. o świadczenia usługi magazynowania paliw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosiła o uchylenie obu decyzji administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuciła decyzji w szczególności naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości, na skutek błędnego przyjęcia, że nie zaistniały nieprzewidziane okoliczności wskazane w tym przepisie. Zarzucono naruszenie art. 5 w związku z art. 10 i art. 11 ustawy przez błędne przyjęcie, że niemożność skorzystania przez spółkę z usługi biletowej była równoznaczna z obowiązkiem zawarcia umowy o magazynowanie paliw. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Skarżąca podkreślała, że organ administracji, nie kwestionując braku możliwości spółki zawarcia umowy biletowej stwierdził, że w takiej sytuacji była zmuszona zawrzeć umowę o magazynowanie paliw. Powołując się na argumentację podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącą zmian w regulacji prawnej i sytuacji na rynku stwierdziła, że w tych okolicznościach jej wniosek powinien zostać uwzględniony. Jednocześnie przedstawiono różnice w kosztach obowiązkowego magazynowania paliw jakie wynikałyby z realizacji tego obowiązku na podstawie art. 10 ustawy w stosunku do realizacji tego obowiązku na podstawie art. 11 ustawy wywodząc z tego, iż racjonalny ustawodawca dla przedsiębiorcy rozpoczynającego działalność przewidział stosowanie art. 11 ustawy, a nie art. 10. Zaszła zatem, zdaniem skarżącej, nieprzewidziana okoliczność o jakiej mowa w § 12 pkt 2 rozporządzenia wobec braku dostatecznej infrastruktury rynkowej na zrealizowanie umowy biletowej przez skarżącą. Stan ten, jak wywodziła skarżąca, na rynku istnieje do tej pory, czego dowodem miały być odpowiedzi ustne, udzielane spółce przez operatorów zajmujących się magazynowaniem paliw. W dalszej części skargi ponownie, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podano powody, skutkiem których na rynku brak jest zainteresowania zawieraniem umów biletowych. Powołując na nieostry zapis w § 12 pkt 2 rozporządzenia powtórzono zarzuty oparte na Dyrektywie Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. wskazując przede wszystkim na zapisy jej preambuły. W ocenie skarżącej powinno dojść do nowelizacji prawa krajowego w kierunku udostępnienia rynków wspólnotowych w zakresie magazynowania paliw, gdyż rozwiązałoby to niewystarczające zasoby infrastruktury w kraju. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, przytaczając argumentację zawartą w decyzji ostatecznej, wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do możliwości wynikających z art. 11 ustawy organ administracji stwierdził, że udostępnienie tej usługi opiera się na prawach rynku. Skarżąca zwróciła się do czterech przedsiębiorców o pozyskanie usługi biletowej w sytuacji, gdy na rynku funkcjonuje 120 firm posiadających koncesje na magazynowanie paliw oraz kilka tysięcy firm posiadający koncesje na obrót paliwami. Argumentacja kosztowa przedstawiona przez skarżącą nie miała, w ocenie organu, znaczenia dla dokonanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślono, iż podejmowanie działalności gospodarczej następuje w realiach rynkowych, które powinny być znane przedsiębiorcy. Zdaniem organu owe realia rynku nie można utożsamiać z nieprzewidzianymi okolicznościami o jakich mowa w § 12 pkt 2 rozporządzenia. Obowiązek utworzenia i utrzymania zapasów jest konsekwencją podejmowanej działalności i nie można przerzucać na Państwo odpowiedzialności za wypełnienie tego obowiązku. Odnosząc się do argumentu o wprowadzeniu przepisów zmieniających sytuację w zakresie możliwości skorzystania z regulacji art. 11 ustawy nadmieniono, że w celu uniknięcia problemów z brakiem możliwości dostosowania baz paliw do wyższych wymagań w zakresie ochrony środowiska Minister Gospodarki wydał w dniu 12 grudnia 2007 r. rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) przedłużając termin dostosowania tych baz do wymagań określonych w rozporządzeniu do dnia 31 grudnia 2012 r. Co do kwestionowanej zgodności ustawy z Dyrektywą podniesiono argumenty zawarte w decyzji ostatecznej. Jednocześnie podkreślono, że zasady określone w ustawie nie odbiegają od regulacji wspólnotowych w zakresie obowiązku tworzenia zapasów paliw płynnych. Dyrektywa stwarza możliwość utrzymywania zapasów poza granicami Polski jednakże wyraźnie w art. 7 oddaje prawu krajowemu uprawnienie co do regulacji w tym zakresie z czego nie skorzystały np.: takie państwa jak Austria, Grecja czy Hiszpania. Skarżąca przed rozprawą w dniu [...] czerwca 2008 r. złożyła pismo procesowe, w którym odniosła się do odpowiedzi na skargę. Dodatkowo "jedynie z ostrożności procesowej na wypadek powzięcia przez Sąd wątpliwości co do zgodności ustawy z Dyrektywą" wnosiła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej o wykładnię Dyrektywy, a w szczególności co do tego czy podane w tym piśmie procesowym przepisy krajowe nie stoją w sprzeczności z przepisami Dyrektywy. Składając załącznik do protokółu Minister Gospodarki zwrócił uwagę na fakt skierowania przez skarżącą oferty o usługę magazynowania paliw jedynie do czterech operatorów, podczas gdy na rynku występuje 88 producentów i 120 firm magazynujących paliwa. Zaznaczył również, iż budowę magazynów paliw może podjąć każdy podmiot, w tym handlowiec sprowadzający paliwa. Wszyscy przedsiębiorcy obowiązani do tworzenia i utrzymania zapasów paliw wywiązują się z tego obowiązku i minister nie wydał żadnej decyzji zezwalającej na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych. W związku z tym argument skarżącej o aktualnym braku pojemności magazynowych, zdaniem ministra, nie znajduje potwierdzenia. Jako pryncypium wskazano obowiązek tworzenia i utrzymania zapasów pali, gdyż wynika on z konieczności zapewnienia ochrony wyższych wartości, jak życie, zdrowie i porządek publiczny, ponieważ brak paliw na rynku może stanowić dla tych wartości zagrożenie. Odnosząc się do nieprawidłowości implementacji przepisów Dyrektywy w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. organ uznał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na słuszność swojej tezy. Powołując się na art. 249 TWE stwierdzono, że rezultat wskazany przez Dyrektywę został wymienioną ustawą osiągnięty, a przepis ten pozostawia prawu krajowemu swobodę wyboru form i środków dla osiągnięcia tego rezultatu. Regulacje krajowe w tym zakresie nie odbiegają od regulacji w innych państwach członkowskich na co wskazuje fakt, że Komisja nie wszczęła dotąd przeciwko Polsce, na podstawie art. 226 TWE postępowania o naruszenie prawa wspólnotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy były decyzje Ministra Gospodarki o nieudzieleniu zgody P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw płynnych. Na wstępie należało się odnieść do zarzutów skarżącej wywodzonych z przepisów Dyrektywy 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L 217 z 08.08.2006, str. 8-15) z tych względów, iż przy uznaniu tych zarzutów za trafne Sąd obowiązany byłby do zastosowania jej przepisów wprost lub obowiązany byłby do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej o dokonanie wykładni przepisów tej Dyrektywy. Aby Trybunał mógł właściwie wywiązywać się ze swoich zadań, przyznano mu ściśle określone uprawnienia do orzekania, które wykonuje w ramach procedury odesłania prejudycjalnego i postępowań w przedmiocie różnego rodzaju skarg. Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest wspólnotową instytucją sądowniczą. Składa się z trzech sądów: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji oraz Sądu do spraw Służby Publicznej, których głównym zadaniem jest kontrola legalności aktów wspólnotowych oraz zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego. Trybunał Sprawiedliwości współpracuje ze wszystkimi sądami Państw Członkowskich, które w zakresie prawa wspólnotowego pełnią rolę sądów powszechnych. Aby zapewnić skuteczne i jednolite stosowanie prawa wspólnotowego, a także uniknąć jakichkolwiek rozbieżności w jego wykładni Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni, jednakże wyłącznie w zakresie danego zagadnienia prawa wspólnotowego. Trybunał Sprawiedliwości nie dokonuje zatem wykładni co do zgodności przepisów krajowych z prawem wspólnotowym. W związku z powyższym wystąpienie przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej do Trybunału z wnioskiem zawartym w piśmie procesowym skarżącej nie mieści się w zakresie uprawnień orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości. Nadto ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym1) zgodnie z odnośnikiem 1) na co wskazano w pkt 2) do tego odnośnika dokonała implementacji Dyrektywy 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L 217 z 08.08.2006, str. 8-15), a jako wersja ujednolicona dyrektywy 68/414/EWG (Dz.Urz. UE L 308 z dnia 23 grudnia 1968 r.) Dyrektywa 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nie wprowadziła zmian merytorycznych. Ustawa o zapasach ropy naftowej (...) była także przedmiotem badania i opiniowania przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w zakresie jej zgodności z przepisami Unii Europejskiej. W tych okolicznościach zarzuty i wnioski skarżącej oparte na przepisach Dyrektywy należało uznać za chybione. Spółka twierdziła, że zaszły nieprzewidziane okoliczności, w rozumieniu § 12 pkt 2) rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości, uzasadniające jej wniosek o zezwolenie na czasowe niepowiększanie zapasów ropy naftowej lub paliw, które zostały przez nią sprowadzone ponad zadeklarowaną ilość. Jako jedną przyczyn tych nieprzewidzianych okoliczności podała zmianę stanu prawnego. Należy zatem zauważyć, że skarżąca rozpoczęła działalność w lipcu 2007 r., a więc już w okresie obowiązywania aktualnych przepisów ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, gdyż ustawa ta weszła w życie z dniem 7 kwietnia 2007 r. Nie może się zatem powoływać na zmianę stanu prawnego, jako na jedną z okoliczności, których nie mogła przewidzieć, a która to okoliczność była powodem powstania dla spółki nieprzewidywalnych i jak twierdziła bardziej obciążających ją obowiązków w zakresie obowiązkowego utworzenia i utrzymywania zapasów ropy naftowej lub paliw. Rozpoczynając swoją działalność gospodarczą skarżąca wiedziała, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy producenci i handlowcy w zależności od przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zostali zobowiązani do tworzenia zapasów ropy naftowej i paliw w grupach produktów: benzyny silnikowe i materiały pędne do silników lotniczych, oleje napędowe do silników i oleje napędowe pozostałe oraz materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty oraz gazu płynnego (LPG), w wielkościach podanych w art. 5 ust. 3 ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy producent i handlowiec, w pierwszym roku wykonywania działalności gospodarczej, w zakresie wytwarzania lub przetwarzania paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw, są obowiązani do utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw na zasadach określonych w ust. 2, według którego podstawą obliczania wymaganej ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, dla producenta i handlowca, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest zadeklarowana przez producenta lub handlowca na dany rok kalendarzowy wielkość przywozu ropy naftowej lub paliw lub wielkość produkcji paliw. Jeżeli zadeklarowana wielkość produkcji lub ilość przywożonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej lub paliw jest niższa lub wyższa od wielkości faktycznie zrealizowanych, producent i handlowiec są obowiązani, na koniec roku kalendarzowego, posiadać zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw wyliczone według wielkości faktycznie zrealizowanych (art. 6 ust. 2 ustawy). Omawiany przepis nie pozostawia wątpliwości co obowiązków handlowca, także tego, który rozpoczął w danym roku działalność w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Obowiązkiem takiego przedsiębiorcy jest utworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw zarówno zadeklarowanych co do wielkości przywozu, jak i tych, które w następnym okresie, ponad zadeklarowaną ilość sprowadził. Zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw mogą być tworzone według kryteriów podanych w art. 10, a także w art. 11 ustawy. Zasadnicza różnica pomiędzy zasadami tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw na podstawie tych przepisów została wskazana w art. 5 ust. 8 ustawy, według którego utworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw stanowią ich majątek, chyba że z umowy, o której mowa w art. 11 ust. 1, wynika, że zapasy te stanowią majątek przyjmującego zlecenie. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy producenci i handlowcy, którzy utrzymują zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw u przedsiębiorców świadczących usługi magazynowania ropy naftowej lub paliw, są obowiązani zawrzeć umowę o magazynowanie tych zapasów. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy producenci i handlowcy mogą zlecić, na podstawie umowy, wykonanie zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw przedsiębiorcom wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu ropą naftową lub paliwami, wytwarzania paliw lub magazynowania ropy naftowej lub paliw. Umowa zawarta na podstawie art. 11 ustawy to tzw. umowa "biletowa". W ustawie przyjęto co do zasady, że zapasy obowiązkowe powinny stanowić własność przedsiębiorców, którzy je utworzyli - art. 5 ust. 8 in principium (...stanowią ich majątek...) w związku z art. 10 ust. 1 ustawy zd. trzecie (...są obowiązani zawrzeć umowę o magazynowanie tych zapasów...). Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 8 zd. drugie do końca (...chyba że z umowy, o której mowa w art. 11 ust. 1, wynika, że zapasy te stanowią majątek przyjmującego zlecenie), tzw. system biletowy. Na powyższe wskazuje również art. 11 ust. 1 in principium - Producenci i handlowcy mogą zlecić (...) - tak również uzasadnienie do projektu ustawy (nr druku sejmowego 1238). Różnice pomiędzy tymi umowami wynikają również z okresu obowiązkowego przechowywania zapasów (na podstawie umowy o magazynowanie okres ten nie może być krótszy niż rok kalendarzowy, a na podstawie umowy biletowej nie może być krótszy niż 90 dni), a także z kosztów związanych z obowiązkiem utworzenia i utrzymywania przedmiotowych zapasów. Ustawa w art. 5 ust. 7 wprowadziła zapis o charakterze wyjątku wskazującym, iż jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3, minister właściwy do spraw gospodarki, na wniosek producenta lub handlowca, może zezwolić, w drodze decyzji, na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, przy czym okres ten nie może być dłuższy niż rok. W ustępie 7 art. 5 ustawy zawarto regulację pochodzącą z przepisu art. 16 ust 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594) dotyczącą uprawnienia ministra właściwego do spraw gospodarki do zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na okres nie dłuższy niż jeden rok. Przepis ten ma na celu umożliwienie uwzględnienia szczególnych sytuacji, w których, z przyczyn wyłącznie od przedsiębiorcy niezależnych, przedsiębiorca tworzący zapasy obowiązkowe nie jest w stanie tego obowiązku zrealizować. Chodzi tu przede wszystkim o wypadki losowe, takie jak awaria instalacji produkcyjnej, pożar, powódź i.t.p. (por. uzasadnienie do ww. projekty ustawy nr druku sejmowego 1238). Wskazując na § 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości, na taki szczególnie uzasadniony przypadek powołała się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem producent i handlowiec obowiązani do tworzenia zapasów mogą wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zezwolenie na czasowe niepowiększanie zapasów, w przypadku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych nieprzewidzianych okoliczności, uniemożliwiających wypełnienie obowiązku. Jedną z tych nieprzewidzianych okoliczności wskazywaną przez skarżącą omówiono już wyżej (zmiana stanu prawnego). Innymi, na które się powoływała to, zmiana warunków popytu na rynku paliw, brak dostatecznej infrastruktury w zakresie magazynowania paliw i związany z tym brak dostępności do magazynów, czy brak zainteresowania podmiotów magazynujących paliwa do zawierania umów biletowych. Wywody skarżącej dotyczące różnicy kosztów w magazynowaniu paliw na zasadach określonych w art. 11 ustawy w stosunku do kosztów ich magazynowania na zasadach wynikających z art. 10 ustawy nie można zaliczyć do nieprzewidzianych okoliczności, o jakich mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Argumentacja skargi miała wskazać Sądowi, iż co do zasady spółka miała w pierwszej kolejności prawo do poszukiwania możliwości utworzenia i utrzymywania zapasów dodatkowo sprowadzonych paliw na zasadach określonych w art. 11 ustawy. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w świetle wymagań powołanych już przepisów ustawy (art. 5 ust. 1 i art. 6) nie ulega wątpliwości, że skarżąca miała obowiązek utworzenia i utrzymywania zapasów ropy naftowej i paliw przez siebie sprowadzonych, w tym sprowadzonych dodatkowo ponad zadeklarowaną ilość. Z ustaleń organu administracji wynika, że skarżąca była zainteresowana wyłącznie zawarciem umowy na magazynowanie paliw na warunkach określonych w art. 11 ustawy (w systemie biletowym). Nie podjęła więc oferty O. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2007 r. kiedy ten nie był w stanie zaproponować tej formy magazynowania. W następstwie wycofania się z oferty przez skarżącą operator ten nie przyjął ponownej oferty. Pozostali operatorzy (P., G. i R.) odmówili zawarcia umowy w systemie biletowym i na tym skarżąca skończyła poszukiwania kontrahenta. Przypomnieć zatem należy, na co wskazywał organ administracji, że na rynku magazynowania paliw nie byli to wszyscy, a nawet nie była to większość kontrahentów mogących zaoferować spółce swoje magazyny paliwowe. Powoływanie się więc przez skarżącą na niedostatki infrastrukturalne na rynku magazynowania paliw nie można było przyjąć za trafne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że spółka nie była zainteresowana inna formą umowy poza umową na warunkach określonych w art. 11 ustawy. Sprowadzając paliwa ponad ilość zadeklarowaną (prawie trzydziestokrotnie) skarżąca powinna być świadoma tego, że będzie musiała utworzyć i utrzymać odpowiednią ilość zapasów obowiązkowych i powinna jednocześnie liczyć się z tym, że obowiązkowi temu będzie musiała sprostać także na zasadach określonych w art. 10 ustawy. Należałoby również zwrócić uwagę na fakt bardzo dobrej orientacji spółki w rynku paliwowym, co skarżąca wykazała w swoich pismach w tym w odwołaniu i w skardze. Okoliczność ta dodatkowo uzasadnia stwierdzenie, że decydując się na poważne zwiększenie sprowadzonej ilości paliw powinna również zabezpieczyć sobie możliwości magazynowe zapasów obowiązkowych. Jeżeli natomiast nie widziała takiej możliwości, wobec, jak twierdziła, niedostatków infrastruktury na rynku, to nie powinna decydować się na tak istotne zwiększenie ilości sprowadzanych paliw. Nie do przyjęcia jest tym samym teza skarżącej, że przy braku możliwości zawarcia umów biletowych, stała się całkowicie zwolniona od obowiązku utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych, a powinnością organu administracji było uwzględnienie jej wniosku o zwolnienie z obowiązku o jakich mowa w art. 5 i w art. 6 ustawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.