VI SA/Wa 481/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz L. Sp. z o. o. siedzibą w O. kwotę 3 009 (trzy tysiące dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI SA/Wa 481/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].01.2004r. nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust.1 pkt 2, 92 ust. 4, 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 25 poz.1371 ze zm.), lp. 1.11.4, lp. 1.11.8, lp. 1.11.1 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust 1 3-5, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24.08.2001r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 123, poz. 1354 ze zm.), art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1,2,3 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzonej w Genewie dnia 1.07.1970r. (Dz.U. 1999, nr 94, poz. 1086,1087). [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "L." sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej kwocie 19.800zł, na którą składają się wskazane w decyzji kary za poszczególne, określone w decyzji naruszenia. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło stwierdzone w czasie przeprowadzonej w dniu [...].08.2002r. kontroli w/w spółki przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego, skrócenie przy wykonywaniu transportu drogowego dziennego czasu odpoczynku i tygodniowego czasu odpoczynku. W odwołaniu od tej decyzji " L." sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 74 ustawy o transporcie drogowym w związku z doręczeniem jej protokółu kontroli równocześnie z decyzją i niewyznaczenia przed wydaniem decyzji terminu do zapoznania się z całością materiałów sprawy i wypowiedzenia się do nich, art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa przez pominięcie przy wydawaniu decyzji dowodów przedłożonych przez stronę i braku wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji nadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 w/cyt. ustawy przez zastosowanie tego przepisu, jako podstawy materialnoprawnej decyzji mimo, iż przepis w takim brzmieniu nie obowiązywał w momencie, w którym miały być popełnione naruszenia, będące podstawą nałożenia kary pieniężnej. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...].12.2004r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 kpa, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1,2,7, art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z 20.12.1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, art. 7 ust. 1, art. 8 art. 1-3 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), art. 92 ust. 1 pkt 6, art. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.11.4, lp. 1.11.5, lp. 1.11.1, lp. 1.11.2 załącznika do tej ustawy w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw Dz.U. nr 149, poz. 1452. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor przytaczając treść w/w przepisów stwierdził, że analiza zapisów tarczek tachografu wskazuje na to, że kara została nałożona prawidłowo i że naruszenia skutkujące nałożeniem kar bezsprzecznie wynikają z protokółu kontroli nr [...] oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności wykresówek. Organ wskazał przy tym naruszenia, których dopuścili się poszczególni kierowcy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono nadto, iż w ocenie organu nie doszło do naruszenia przepisów kpa w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona otrzymała bowiem protokół pokontrolny w dniu [...].11.2003r. z pouczeniem o możliwości wniesienia ew. uwag w formie pisemnej w terminie 14 dni od daty doręczenia i w wyniku tego dostarczyła oświadczenia kierowców, w których wyjaśniają oni powody naruszenia przepisów o czasie pracy. Jednakże, zdaniem organu, kierowca może, zgodnie z art. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i art. 9 umowy AETR, odstąpić od jego przepisów w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu ale musi w wykresówce lub swojej karcie dziennej podać powód odstąpienia od rejestracji. Kierowcy zatrudnieni w kontrolowanej spółce nie zastosowali się jednak do tego wymogu a zatem późniejsze sporządzenie oświadczeń nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 92 ustawy o transporcie drogowym organ podniósł, że artykuł ten nie ma wpływu na rozstrzygniecie ponieważ szczegółowy wykaz naruszeń zamieszczony jest w załączniku do tej ustawy. Organ podniósł przy tym, iż użycie w art. 92 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonych naruszeń spójnika "oraz" nie oznacza, że warunkiem karalności naruszeń w tym przepisie określonych jest ich łączne popełnienie. Jednoczesne nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców, a także nieposiadanie zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju nie byłoby bowiem możliwe do udowodnienia; przy braku zapisów tachografu nie można stwierdzić naruszeń w czasie pracy i odpoczynku kierowcy. W skardze na tę decyzję sp. z o.o. "L." wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania ponawiając podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego i zarzucając naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23.07.2003r. o zmianie tej ustawy i niektórych ustaw. Art. 92 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wszedł bowiem w życie z dniem 28.09.2003r. a naruszenie za które nałożono karę miały być popełnione w lutym 2003r. a więc w czasie gdy karalność naruszeń związanych z czasem pracy kierowców uznawał art. 92 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy, który w ocenie skarżącej, wskazuje karalność określonych w nim naruszeń łącznym ich spełnieniem. Zdaniem skarżącej art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym odnosi się do przebiegu postępowania, pewnej procedury, a nie do praw i obowiązków podmiotów prawa. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem o charakterze sankcyjnym a zatem przewidziane w nim kary pieniężne można stosować tylko w stosunku do zachowań mających miejsce w czasie jego obowiązywania, a do zachowań zaszłych przed nowelizacją tego przepisu należy stosować przepis w brzmieniu obowiązującym w tym czasie, a stosownie do art. 92 ust.1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym naruszenia miały być popełnione maksymalna wysokość kary pieniężnej nie mogła przekraczać 15.000zł, a organ wymierzył karę w łącznej kwocie 19.800zł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U nr 153, .poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z tym, że zgodnie z § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonuje zatem oceny zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kara pieniężna w łącznej kwocie 19.800zł została na skarżącą nałożona w wyniku dokonanej w dniu [...].08.2003r. kontroli prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Kontrolą, co wynika z protokółu kontroli i obu decyzji, w których uzasadnieniu przedstawiono daty naruszeń, została objęta powyższa działalność w okresie [...].02.2003r. - [...].02.2003r. Kara pieniężna jest zatem skutkiem zdarzeń mających miejsce w tym właśnie okresie. Art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższych zdarzeń stanowił, że kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne nie przestrzegając przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju podlega karze pieniężnej w wysokości od 200zł do 15.000 zł z tym, że wysokość kar pieniężnych została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115, poz. 999) wydanego na podstawie delegacji z art. 92 ust. 2. Błędnie zatem organ II instancji powiązał art. 92 ust. 1 powołanej ustawy w tym brzmieniu z załącznikiem do ustawy określającym wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. Załącznik ten został bowiem wprowadzony ustawą z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 149. poz. 1452), która weszła w życie z dniem 28.09.2003r. (z tym też dniem utraciło moc w/w rozporządzenia) Tą ustawą znowelizowany został również przepis art. 92 (tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28.09.2003r.) ustawy o transporcie drogowym i ten przepis – art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 92 ust. 2 pkt 2 stanowi podstawę prawną nałożenia kar orzeczonych zaskarżoną decyzją. Z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy w nowym brzmieniu wynika, że karze w wysokości od 50zł do 15.000 zł podlega ten, kto wykonuje transport drogowy naruszając wiążące RP umowy międzynarodowe zaś ust. 2 tego artykułu stanowi o ograniczeniu kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie do 30.000 zł. Przepisy te nie mają swojego "odpowiednika" w przepisach ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzeń ocenionych przez organy jako naruszenia i nie mogą być uznane jako względniejsze dla skarżącej. Organ II instancji czyniąc powołane wyżej przepisy podstawą prawną swej decyzji odwołał się do art. 8 ustawy z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do powołanego przepisu do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami tej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. W obowiązującym systemie prawnym funkcjonują ustawy, które zawierają normy prawne intertemporalne, które dotyczą równo przepisów materialnych jak i przepisów procesowych. Jednakże z uwagi na wynikający z fundamentalnej ‘konstytucyjnej’ zasady demokratycznego państwa prawnego zakaz lex retro non agit (art. 2 Konstytucji RP) odstąpienie od tego zakresu winno być przedmiotem jawnej i jednoznacznej, nie budzącej wątpliwości regulacji ustawowej. Przepis art. 8 powołanej ustawy takich znamion, zdaniem Sadu, nie ma. Ma jedynie charakter normy prawnej, i jako taki nie może stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. W doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak przepisu przejściowego odnoszącego się do przepisów prawa materialnego może być traktowany jako założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa (w tym przypadku ustawy o transporcie w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizującą. W tym względzie należy jednak rozważyć czy jego stosowanie jest dopuszczalne w świetle konstytucyjnych zasad porządku prawnego zwłaszcza gdy, jak w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem decyzji było nałożenie sankcji administracyjnej o charakterze represyjnym. Zważyć przy tym należy, iż ustawodawca nowelizując powołaną ustawę inaczej (niż w poprzednio obowiązującym brzmieniu) określił naruszenia podlegające sankcji o takim charakterze, a z uwagi na gwarancyjną funkcję prawa represyjnego skarżący mógł w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego prawa oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 11.01.2005r. sygn. akt OSK 994/04). W takim stanie rzeczy Sąd, podzielając stanowisko skarżącej, uznał, iż do powyższych zdarzeń (skutkujących w ocenie organu stwierdzeniem wskazanych w decyzji naruszeń) należy stosować przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie ich zaistnienia. Organ tych przepisów, w tym art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 28.09.2003r. nie zastosował. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się jednak do tego przepisu trafnie uznając, iż z przepisu tego nie wynika konieczność kumulatywnego spełniania wskazanych naruszeń i o takiej wykładni przepisu stanowi jego literalne brzmienie z użyciem spójnika "oraz" nie nadającego mu jednak cech koniunkcji, a nie podniesiona przez organ okoliczność, iż przy odmiennym (wskazanym przez skarżącego) odczytaniu tego przepisu powstałyby trudności natury dowodowej. Sąd podzielił jednak zarzut naruszenia prawa procesowego. Organy obu instancji będąc związane rygorami procedury administracyjnej winny w prowadzonym postępowaniu uwzględniać ogólne jego zasady w tym wyrażoną w art. 7 kpa zasadę praworządności i prawdy obiektywnej i zasadę czynnego udziału stron w tym postępowaniu (art. 10 kpa). W tym jednak zakresie postępowanie dotknięte jest wadliwością. W ramach powyższych zasad obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o prawie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i odniesienia się do niego. W aktach administracyjnych brak dowodu na to, iż obowiązek ten został wykonany. Wprawdzie skarżącej w dniu [...].11.2003r. doręczono protokół pokontrolny wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia uwag w formie pisemnej w terminie 14 dni od daty doręczenia, jednakże na tym protokole, okazanym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, znajduje się komentarz (dopisek) inspektora, z którego wynika, że protokół stanowi wstępne powiadomienie strony o wykrytych naruszeniach i że nie podano kwoty na jaką zostały one wyliczone ze względu na czas, w jakim strona ustosunkuje się do tych naruszeń, a protokół "ostateczny" sporządzony w dacie [...].08.2003r. został doręczony stronie wraz z decyzją. Strona nie tylko zatem nie została pouczona o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów ale także pozbawiono ją możliwości wypowiedzenia się w powyższym zakresie. Naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę prawną tego postępowania niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (wyrok NSA z dnia 4.04.1997r. sygn. III SA 1795/95). Zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa skarżąca uzasadnia pominięciem przez organ, w jej ocenie dowodów przez nią przedłożonych nie wskazuje jednak bliżej w skardze, o jakie dowody chodzi. Jeżeli jednak miała na uwadze okoliczność złożenia oświadczenia przez kierowców, do których organ I instancji się nie odniósł to podnieść należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny tych dowodów tyle, że organ II instancji uznał, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygniecie w świetle powołanego wyżej rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i umowy europejskiej (AETR). Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagać będzie jednak uwzględnienia stanu prawnego z daty zaistnienia powyższych zdarzeń z uwzględnieniem ogólnych (w/wskazanych) zasad procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 lit a, c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.