VI SA/Wa 481/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity 2005 r. Dz. U. Nr 145, poz. 1221 dalej jako u.o.o.m.) po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej jako skarżący) od decyzji Komendanta Policji w W. z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiającej wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. W dniu 15 października 2007 r. skarżący złożył wniosek o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, do którego m. in. dołączył świadectwo służby oraz opis przebiegu służby wydany przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Kadr i Szkolenia [...], potwierdzające pełnienie nienagannej służby w [...] w okresie od 29 marca 2001 r. do 3 września 2007r., tj. przez okres 6 i pół roku. Komendant Policji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił skarżącemu wydania przedmiotowej licencji. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o uzupełnienie zaskarżonej decyzji co do rozstrzygnięcia o zakres dotyczący spełnienia przez niego pozostałych przesłanek warunkujących wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, o których mowa w art. 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 u.o.m.o. W przypadku uznania przez organ, że decyzja zawiera pełne rozstrzygnięcie, wnosił o potraktowanie jego pisma jako odwołanie. Podnosząc, iż funkcjonariuszem [...] – u stał się na mocy art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr. 163, poz. 1712 ze zm. dalej u. BOR), a więc zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 1 tej ustawy czas pełnienia zawodowej służby wojskowej wlicza się do okresu służby w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że skarżący, ubiegając się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia bez konieczności zdawania egzaminu, przedstawił świadectwo służby potwierdzające pełnienie nienagannej służby w [...] w okresie od 30 marca 2001 r. do 3 września 2007 r. oraz pełnienie zawodowej służby wojskowej w okresie od 28 sierpnia 1989 r. do 29 marca 2001 r. Przepisy ustawy o ochronie osób i mienia uzależniają wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, m. in. od posiadania przez osobę ubiegającą się o tę licencję stosownego w stopniu oficerskim stażu służby w [...]. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego niezbicie wynika, iż nie spełnia on wymaganego przepisami ww. ustawy warunku co do okresu służby we wskazanej formacji. Zgodnie z dyspozycją art. 139 ust. 1 u. BOR żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia w życie ustawy służbę w jednostce Wojskowej Nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu ([...]) stają się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR (...), natomiast zgodnie z dyspozycją ustępu 3 pkt 1 tego artykułu czas pełnienia zawodowej służby wojskowej wlicza się do okresu służby w BOR w zakresie wszystkich uprawnień związanych z tą służbą, a w szczególności nabytych praw do zaopatrzenia emerytalnego na zasadach obowiązujących w dniu powołania do służby w Jednostce Wojskowej Nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu, z zastrzeżeniem art. 62. Skarżącemu czas pełnienia zawodowej służby wojskowej wlicza się do wszystkich uprawnień związanych ze służbą w BOR (np. wysługa lat, nagroda jubileuszowa czy okresy urlopów wypoczynkowych) niemniej jednak nie jest to okres służby w formacji BOR, co uwidoczniono także w wydanym mu świadectwie służby i opisie przebiegu służby z akt personalnych. Organ podkreślił, że w świetle przedłożonych dokumentów, nie można uznać, iż skarżący spełnia warunek, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.o.o.m. Zauważył także, iż decyzja w sprawie wydania licencji pracownika ochrony nie ma charakteru uznaniowego, ustawodawca ściśle określił warunki, od spełnienia których uzależnił korzystne dla zainteresowanego rozstrzygnięcie sprawy. Rolą organu jest zbadanie, czy osoba ubiegająca się o licencję warunki te spełnia, nie ma natomiast kompetencji do ewentualnej modyfikacji tych wymogów. Dlatego też argumenty skarżącego zawarte w odwołaniu nie mogą zostać uznane na jego korzyść i nie tworzą obiektywnych okoliczności do innego sposobu załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponadto organ wskazał, iż ustawodawca w art. 27 u.o.o.m. wymienił przesłanki jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracyjny zobowiązany jest zbadać, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy wymagane prawem okoliczności zostały udowodnione. Jeżeli, jak w przypadku skarżącego, przedłożone dokumenty nie potwierdziły 15 letniego okresu pełnienia nienagannej służby w stopniu oficera w [...], postępowanie administracyjne zakończyło się na tym etapie wydaniem decyzji odmawiającej wydania licencji. Organ I instancji nie badał zatem spełnienia przez skarżącego pozostałych wymaganych przepisami ustawy o ochronie osób i mienia przesłanek, gdyż niespełnienie jednej przesłanki obliguje go do wydania decyzji odmawiającej wydania przedmiotowych uprawnień, nawet jeśli pozostałe przesłanki są przez stronę spełnione. W skardze od powyższej decyzji, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o: 1. uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2008 roku; 2. uchylenie decyzji Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2007 roku; 3. zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu od skargi. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana: - po pierwsze z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych tj. art. 111 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - po wtóre z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; - po trzecie z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m., w związku z art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u. BOR, poprzez przyjęcie, że skarżący nie pełnił nienagannej służby w [...] w stopniu oficera przez okres 15 lat. Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów skarżący podniósł, iż pismo z dnia 2 grudnia 2007 r. w pierwszej kolejności stanowiło wniosek złożony w trybie art. 111 § 2 k.p.a., albowiem w jego ocenie decyzja organu I instancji nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo bowiem czy przesłanka negatywna, którą próbują wykazać organy jest jedyną, dla której licencja nie została wydana. Odnosząc się do zarzutu drugiego i trzeciego skarżący nie zgodził się z interpretacją art. 139 ust. 3 pkt 1 u. BOR dokonaną przez organ, podkreślając, że zapis tego przepisu służył za gwarancję ciągłości służby dla żołnierzy [...], którzy zostali wcieleni do [...]. W związku z tym przepis ten statuuje i zachowuje wszystkie uprawnienia dla byłych żołnierzy Jednostki Wojskowej [...] wcielonych do [...], a związane ze służbą w [...], ponadto na gruncie wszystkich ustaw, a nie jedynie ustawy o [...]. Nadto skarżący podniósł, że wykładnia organów Policji przepisu art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. jest sprzeczna z treścią art. 151 u. BOR, bowiem przepis art. 132 u. BOR wprowadzający zmiany do art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m., znalazłby zastosowanie dopiero w 16-tym roku od dnia jego wejścia w życie, wtedy bowiem dopiero kończyłby się wymagany okres 15 letniej służby w [...] funkcjonariusza, który ją podjął na gruncie zmienionego od 30 marca 2001 r. art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądom podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art.. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. W. skargi od decyzji Komendanta Głównego Policji Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie między stronami nie ma sporu co do okoliczności stanu faktycznego. Został on ustalony w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącego i jak sam skarżący wskazuje w skardze, w przedmiotowej sprawie elementy stanu faktycznego nie zostały poddane w wątpliwość. Spór dotyczy natomiast wykładni prawa tj. art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. w zw. z art.139 ust. 1 i ust. 3 u. BOR. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.o.o.m. Komendant Wojewódzki Policji odmawia wydania licencji, jeżeli osoba nie spełnia warunków, o których mowa w art. 26 ust. 2 i 3, art. 27 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 3. Stosownie natomiast do brzmienia art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie, która legitymuje się dyplomem lub świadectwem szkoły lub innej placówki oświatowej, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznego wykształcenia, albo pełniła nienaganną służbę w stopniu oficera w [...] przez okres co najmniej 15 lat, albo ukończyła kurs pracowników ochrony drugiego stopnia i zdała egzamin przed właściwą komisją. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegając się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia bez konieczności zdawania egzaminu, przedstawił w toku postępowania administracyjnego świadectwo służby potwierdzające pełnienie nienagannej służby w [...] w okresie od dnia 30 marca 2001 r. do dnia 3 września 2007 r. oraz pełnienie zawodowej służby wojskowej w okresie od dnia 28 sierpnia 1989 r. do dnia 29 marca 2001 r. Odwołał się do przepisu art. 139 ust. 1 i 3 u. BOR. Zgodnie z dyspozycją art. 139 ust. 1 u. BOR, żołnierze zawodowi pełniący w dniu wejścia ustawy służbę w Jednostce Wojskowej Nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu stają się z mocy prawa funkcjonariuszami BOR. Stosownie do treści art. 139 ust. 3 pkt 1 u. BOR, czas pełnienia zawodowej służby wojskowej wlicza się do okresu służby w BOR w zakresie wszystkich uprawnień związanych z tą służbą, a w szczególności nabytych praw do zaopatrzenia emerytalnego na zasadach obowiązujących w dniu powołania do służby w Jednostce Wojskowej Nr 1004 – Biuro Ochrony Rządu, z zastrzeżeniem art. 62. W ocenie Sądu wykładnia powyższych przepisów zaprezentowana w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skoro bowiem skarżący nie pełnił przez 15 lat służby w stopniu oficera w [...] i nie wykazał, aby uzyskał specjalistyczne wykształcenie lub ukończył specjalistyczny kurs, to organ był obowiązany do negatywnego rozpoznania jego wniosku o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pozostaje bez wpływu dowód złożony na rozprawie, albowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. wskazuje jedynie, z jaką datą skarżący został przeniesiony służbowo do jednostki wojskowej [...]. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 139 znajduje się w rozdziale u. BOR "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe". Odnosi się on m. in. do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego żołnierza zawodowego w stosunek służbowy funkcjonariusza BOR. Przekształcenie to nastąpiło z dniem 30 marca 2001 r. Celem tego przepisu było zagwarantowanie, że żołnierze zawodowi w związku ze zmianą swego dotychczasowego statusu, nie stracą nabytych już uprawnień związanych z tą służbą. Oznacza to, że chodzi o uprawnienia wynikające ze służby wojskowej, albowiem – co oczywiste – w dniu 30 marca 2001 r. żadnych uprawnień związanych ze służbą w BOR nie nabyli, gdyż dopiero z tą datą Biuro Ochrony Rządu zostało utworzone. Powyższy przepis zagwarantował zatem swoiste "dziedziczenie" wypracowanych już uprawnień, tak aby funkcjonariusze BOR, którzy zostali tymi funkcjonariuszami z mocy prawa na podstawie art. 139 ust. 1 u. BOR nie utracili prawnej możliwości realizowania elementów swego prawa podmiotowego. Uprawnienie te określone są w ustawach oraz w wydanych na ich podstawie rozporządzeniach i zarządzeniach oraz w regulaminach i rozkazach. Należą do nich m. in. ubezpieczenia zdrowotne, urlopy, zasiłki, uprawnienia lokalowe (ekwiwalent), świadczenia pieniężne. W art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. jako jeden z warunków uzyskania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało przewidziane pełnienie nienagannej służby w stopniu oficera w [...] przez okres co najmniej 15 lat. Wbrew twierdzeniom skargi – w ocenie Sądu – nie jest możliwe zaliczenie do tego okresu służby wojskowej, zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 1 u. BOR. W przepisie tym bowiem – na co wskazano powyżej – przewidziano możliwość zaliczania uprawnień związanych ze służbą wojskową, natomiast w art. 27 ust. 3 u.o.o.m. mowa jest jedynie o służbie w BOR. Możliwość ubiegania się o licencję pracownika drugiego stopnia to nie jest uprawnienie związane (wypracowane) ze służbą wojskową. Gdyby ustawodawca uznał, że służba wojskowa i służba w [...] są w całej rozciągłości równoważne, to zapewne zapis taki znalazłby się w ustawie. Możliwe było bowiem przyjęcie np. że okres służby wojskowej wlicza się (bez zastrzegania, że tylko w zakresie uprawnień) do służby w [...]. Taki zapis do ustawy nie został jednak wprowadzony. Oznacza to, że art. 27 ust. 3 u.o.o.m. dotyczy tylko służby w BOR, a nie w jednostce wojskowej. Za takim rozumieniem przepisu przemawia również okoliczność, że żadne służby mundurowe nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania specjalistycznego wykształcenia lub ukończenia kursu pracowników ochrony drugiego stopnia i zdania egzaminu. Tylko bowiem funkcjonariusze [...], realizując zadania z zakresu ochrony osób, obiektów i urządzeń, przez okres służby nabywają specjalistyczne przygotowanie, pozwalające realizować czynności przewidziane do wykonania przez pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Na podkreślenie zasługuje, że ustawodawca zwolnienie ze specjalistycznego wykształcenia lub kursu przewidział tylko dla oficerów [...] i to po odbyciu przez nich 15 lat służby. Zadań takich jak wskazano powyżej i w takim zakresie nie realizują inne służby i dlatego też w ustawie o ochronie osób i mienia nie została przewidziana możliwość zaliczenia do służby w [...] okresu służby wojskowej. Takiemu rozumieniu powyższego przepisu nie stoi na przeszkodzie – podnoszona przez skarżącego – okoliczność, że znowelizowany z dniem 30 marca 2001 r. art. 27 ust. 3 pkt 2 u.o.o.m. znalazłby zastosowanie dopiero w 16 roku od jego wejścia w życie. Skoro celem ustawodawcy było wprowadzenie takiego warunku, to nie ma żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, aby taka zmiana do ustawy została wprowadzona dopiero wówczas, gdy będzie można z niej korzystać. Kompleksowe uregulowanie kwestii związanych z utworzeniem [...] jest jak najbardziej pożądane i pozwala np. jego funkcjonariuszom na planowanie dalszej drogi zawodowej po przejściu na emeryturę. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje, że funkcjonariusze, którzy nie mogą wykazać się pełnieniem służby w stopniu oficera w [...] przez okres 15 lat nie mają zamkniętej drogi do uzyskania licencji. Ma rację skarżący, że pkt 2 ust. 3 art. 27 u.o.o.m. przewiduje tylko jeden z warunków, które trzeba spełnić, aby uzyskać licencję pracownika ochrony drugiego stopnia. Aby można było uznać, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 15 października 2007 r., została rozpatrzona w jej całokształcie, organ powinien dokonać także oceny, czy skarżący spełnia pozostałe warunki pozwalające na ubieganie się o uzyskanie powyższej licencji. W niniejszej sprawie organy nie uczyniły tego. Uchybienie to pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem warunki wskazane w art. 27 u.o.o.m. muszą być spełnione łącznie, a zatem niewypełnienie jednego z nich powoduje, że licencja nie może zostać wydana. Nie zbadanie przez organ, czy skarżący spełnia także pozostałe warunki przewidziane ustawą, nie uprawniało skarżącego do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Zgodnie z art. 111 § 1 kpa strona może żądać uzupełnienia decyzji jedynie co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania i wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie było pełne, odnosiło się w całości do wniosku skarżącego. Komendant Policji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił wydania skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Braki i to nie mające wpływu na wynik sprawy znajdowały się w uzasadnieniu decyzji, które jednak nie podlega, zgodnie ze wskazaną regulacją, uzupełnieniu. Zasadnie zatem organ uznał, że decyzja zawiera pełne rozstrzygnięcie i zgodnie z alternatywnym wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 3 grudnia 2007 r. potraktował je jako odwołanie. Odwołanie to zostało rozpatrzone i na podstawie art. 138 § 1 kpa Komendant Główny Policji wydał decyzję, która została uzasadniona z godnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Organ wyjaśnił przesłanki swojego działania, zaś przytoczona argumentacja nie nasuwa istotnych zastrzeżeń. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.