VI SA/Wa 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej WIF) z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia i ponownie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "Apteka [...]", zlokalizowanej w P. przy ul. O. [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia GIF wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 i art. 104 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37as i art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W lipcu 2008 r. WIF wydał na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) zezwolenie na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, położonej w P. przy ul. O. (zezwolenie nr [...]). Zezwolenie to zostało następnie dnia [...] grudnia 2012 r. zmienione w zakresie nazwy apteki. Dnia [...] grudnia 2013 r. do WIF wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaszenia ww. zezwolenia z uwagi na fakt, że rozwiązała umowę najmu lokalu w P. przy ul. O. [...] i tym samym zaprzestała prowadzenia w nim apteki ogólnodostępnej. Następnie w piśmie z [...] lutego 2014 r. skarżąca podniosła, że postępowanie o wygaszenie ww. zezwolenia zostało zainicjowane przez nią wcześniej niż nastąpiło wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcie przez WIF postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Następnie zaś postanowieniem z [...] listopada 2014 r. podjął to postępowanie bowiem ustalił, że decyzją z [...] września 2014 r. WIF cofnął skarżącej przedmiotowe zezwolenie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawiając decyzją z [...] marca 2014 r. stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia wskazał, że nie uwzględnić tego żądania bowiem toczy się wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Nadto organ stwierdził, że wniosek o wygaszenie zezwolenia jest wynikiem wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i ma na celu uniknięcie przez skarżącą konsekwencji określonych w art. 101 pkt 2 p.f. Dodatkowo w oparciu o zapisy KRS skarżącej organ ustalił, że w dalszym ciągu prowadzi ona ww. aptekę, bowiem wpis jej nie został z tego dokumentu usunięty. Od powyższej decyzji skarżąca z zachowaniem terminu złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji WIF w całości i stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięciu WIF zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez: a. pominięcie okoliczności, iż postępowanie w przedmiocie wygaszenia przedmiotowego zezwolenia zainicjowała wcześniej niż organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia; b. zaniechanie dokonania ustaleń co do całkowitego zakończenia działalności przedmiotowej apteki; 2. art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym ustalenie, iż jej wniosek o wygaszenie zezwolenia był konsekwencją wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia i zmierzał do uniknięcia konsekwencji określonych w art. 101 pkt 2 p.f.; 3. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób zmniejszający zaufanie do organów, gdyż pomimo definitywnej rezygnacji z prowadzenia ww. apteki organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia; 4. art. 104 ust 1 pkt 2 i ust. 2 p.f. poprzez błędne uznanie, iż: a. jej wniosek o wygaszenie zezwolenia może nie być uwzględniony z powodu późniejszego wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a to w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w tej aptece. b. wpisany w KRS zakres działalności gospodarczej przesądza o dalszym prowadzeniu apteki. 5. art. 99 ust. 2 i art. 104 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.f. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, podczas gdy została spełniona bezwzględna przesłanka do wygaszenia tj. rezygnacji z prowadzonej działalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIF stwierdził, że zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności, to w myśl art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. organ zezwalający zobowiązany jest cofnąć zezwolenie, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. A zatem skoro w sprawie zaszły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, to nie było możliwe stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia skarżącej. GIF podniósł również, że ustawowym obowiązkiem jego i WIF jest sprawowanie nadzoru nad prawidłowym obrotem produktami leczniczymi. Zgodnie z art. 37as p.f. podmiot, któremu cofnięto zezwolenie w okresie trzech lat od wydania decyzji cofającej nie może się ubiegać o wydanie zezwolenia w tym samym zakresie. Sankcja ta ma zapobiec podejmowaniu działalności reglamentowanej przez podmioty, które dopuściły się naruszenia prawa oraz ma stanowić swojego rodzaju zabezpieczenie przed nieprzestrzeganiem wymogów prawnych w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Wobec tego brak podjęcia przez WIF ww. działań nadzorczych i jednoczesne stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia skarżącej stanowiłoby po pierwsze sanowanie działań niezgodnych z prawem, a ponadto doprowadziłoby do sytuacji, w której przepisy prawa nakładające na podmioty posiadające zezwolenie określone obowiązki byłyby przepisami martwymi, gdyż podmiot ten zawsze mógłby zrezygnować z działalności objętej zezwoleniem, wystąpić o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia i natychmiast wystąpić o wydanie nowego zezwolenia. Reasumując GIF doszedł do wniosku , że postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i wygaśnięcie zezwolenia nie mogą się toczyć jednocześnie, przy czym pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie cofnięcie zezwolenia bowiem ustawa Prawo farmaceutyczne wprowadza sankcję w postaci zakazu ubiegania się o wydanie zezwolenia w tym samym zakresie przez okres trzech lat. Natomiast w sytuacji cofnięcia skarżącej zezwolenia nie będzie się ona mogła ubiegać o wydanie zezwolenia na kolejną aptekę. Jeśli więc WIF uznał, że w odniesieniu do skarżącej zaszły przesłanki do cofnięcia jej ww. zezwolenia, to tym samym nie można było uwzględnić jej wniosku i stwierdzić wygaśnięcia tego zezwolenia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska WIF jakoby ze sprawy wywieść można było, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w celu uniknięcia odpowiedzialności w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia. Ponadto wskazał, że określenie w KRS skarżącej przedmiotu działalności nie ma żadnego wpływu na ocenę czy możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Dlatego też organ uznał, że w tej sprawie zasadnym było uchylić decyzję WIF i orzec co do istoty sprawy, poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia skarżącej na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Skarżąca niezgadzając się z decyzją GIF w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o uchylenie zarówno jej, jak i rozstrzygnięcia ją poprzedzającego, zarzuciła naruszenie: 1. art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej; 2. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 672) dalej s.d.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż jako przedsiębiorca ma nieograniczoną swobodę decydowania o tym kiedy zakończy prowadzenie swojej działalności; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji oraz brak w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła pogląd, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w jej ocenie uchylając decyzję WIF zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę co do istoty, ale nadając swojemu rozstrzygnięciu nową treść, a nie ponownie odmawiać stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Zdaniem skarżącej wskazane na wstępie zaskarżonej decyzji przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do wygaszenia zezwolenia, a uzasadnienie jej to jedynie dyskredytowanie twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu, co z kolei dowodzi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również, że GIF bezzasadnie zwlekał z wydaniem decyzji w przedmiocie wygaszenia zezwolenia do czasu wydania przez WIF decyzji cofającej zezwolenie. Uznała, że bezpodstawnie uzależnił rozstrzygnięcie niniejszego postępowania od wyniku postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, ponieważ żaden przepis prawa tego nie przewiduje. Zdaniem skarżącej organ naruszył prawo wszczynając wobec niej postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w sytuacji, gdy uprzednio wniosła o stwierdzenia wygaszenia tego zezwolenia. GIF w odpowiedzi na zarzuty skargi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie wygaszenia ww. zezwolenia z uwagi na fakt rozwiązania umowy najmu lokalu w P. przy ul. O. [...] w świetle art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., organ może orzec o wygaśnięciu tego zezwolenia bez względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej apteki. Stosownie do art. 104 ust.1 pkt 2 p.f. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Jak stanowi ust. 2 tego artykułu, stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. W świetle powyższych faktów, kluczowe znaczenie w sprawie ma, w ocenie Sądu, norma wynikająca z przepisu art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. W piśmiennictwie wskazuje się, że wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w odróżnieniu od cofnięcia zezwolenia, nie ma charakteru decyzji konstytutywnej. Skutek w postaci wygaśnięcia zachodzi bowiem ex lege w wyniku ziszczenia się określonych zdarzeń faktycznych. Decyzja wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, o której mowa w art. 104 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, stanowi wyłącznie stwierdzenie tego faktu, ma więc charakter deklaratoryjny (tak: M. Koremba w "Prawo Farmaceutyczne. Komentarz" M. Kondrat, M. Koremba, W. Masełbas, W. Zieliński, wyd. ABC, 2009 r.). Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organu, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podstawie regulacji art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. oraz postępowanie w sprawie wygaśnięcia tego zezwolenia na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. mogą toczyć sie jednocześnie. Po drugie oznacza to co do zasady, że w świetle brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. obowiązującego na datę wydania zaskarżonej decyzji, skutek decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. wyprzedza skutki zastosowania art. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. Inaczej mówiąc organ mógłby wydać decyzję o wygaśnięciu zezwolenia pomimo toczącego się w tym samym czasie postępowania w przedmiocie cofnięcie tegoż zezwolenia. Zatem należy uznać, że argumenty skargi w tym zakresie okazały sie zasadne. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, ustalenia dotyczące okoliczności rezygnacji z prowadzenia działalności w ramach spornej apteki przez skarżącą, mają fundamentalne znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej apteki. W przypadku bowiem, faktycznej rezygnacji przez skarżącą z prowadzenia spornej apteki doszłoby do wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie, zatem nie byłoby podstaw do cofnięcia tego zezwolenia, gdyż zezwolenie to nie występowałoby ono w obrocie prawnym. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 102 pkt 3 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki zawiera adres prowadzenia apteki. W tym aspekcie sprawy Sąd stwierdza, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jak organ interpretuje pojęcie "rezygnacji z prowadzonej działalności" użyte w art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. Przede wszystkim brak jest ustaleń, czy skarżąca prowadzi czy też nie działalność w aptece ogólnodostępnej pod nazwą "Apteka [...]", zlokalizowanej w P. przy ul. O. [...]. Niewątpliwie niewyjaśnienie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej okoliczności zaprzestania przez skarżącą prowadzenia spornej apteki, jest wynikiem zaprezentowanej przez GIF w zaskarżonej decyzji, wykładni art. 104 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f., z którą Sąd nie może się zgodzić. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia prawnego. W świetle brzmienia art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., do wygaśnięcia zezwolenia dochodzi z mocy prawa w wyniku rezygnacji przez podmiot prowadzący aptekę z prowadzenia tej apteki. Tymczasem organy Inspekcji Farmaceutycznej, stosując celowościową wykładnię art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f. uznały, że gdy toczy się postępowanie o cofnięcie zezwolenia, zezwolenie to nie wygasa. Uzasadnieniem tej interpretacji jest umożliwienie zastosowania sankcji w postaci niemożności uzyskania kolejnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez okres trzech lat od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie podejmując czynności mających na celu ustalenie, czy skarżąca faktycznie zrezygnowała z prowadzenia działalności spornej apteki nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, poprzez co nie ustaliły w sposób dokładny stanu faktycznego. Stanowi to naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem rezygnacji przez skarżącą z prowadzonej działalności w rozumieniu art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., stanowiłoby to naruszenie przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, skutkowałaby bowiem, niezastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast materiał dowodowy zebrany w rozpoznawanej sprawie nie daje odpowiedzi na pytanie czy fakt rozwiązania umowy najmu lokalu w P. przy ul. O. [...] jest jednoznaczny z rezygnacją z prowadzonej działalności oraz ewentualnie z jaką datą taką rezygnacja następuje. Ponadto Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uchylając decyzję WIF zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zatem organ ten winien był nadać swojemu rozstrzygnięciu nową treść, a nie ponownie orzekać o tym samym czyli odmawiać stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Sąd zauważa, że ewentualne błędne ustalenia i wnioski organu I instancji mogą być korygowane przez organ odwoławczy w samym uzasadnieniu decyzji. Natomiast uchylanie takiej decyzji organu I instancji z powodu błędnego uzasadnienia i orzekanie ponownie w ten sam sposób stanowi nadużycie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uzupełni ustalenia faktyczne oraz uwzględni zaprezentowaną przez Sąd interpretację omówionych przepisów prawa materialnego. Stwierdzając uchybienie przepisom postępowania w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.