VI SA/Wa 484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. A. N. (zwana także skarżącą) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Do wydania niniejszej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniach od [...] do [...] kwietnia oraz [...] kwietnia 2008 r. została przeprowadzona kontrola pasa drogi ul. P. w rejonie numeru [...]. W toku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że we wspomnianym pasie funkcjonują zjazdy do składu z drewnem o powierzchni 40,0 m2 (20,0 m x 2,0 m) oraz 94,0 m2 (47,0 m x 2,0 m) wybudowane bez zezwolenia zarządu drogi przez A. N. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. Powyższe czynność utrwalone zostały protokołem kontroli. Kolejne kontrole odbyły się w następujących dniach: [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] maja, [...] maja, [...] czerwca, [...] czerwca 2008 r. Potwierdziły one, że przedmiotowy zjazd funkcjonuje, a skład z drewnem jest otwarty. Do akt sprawy załączono protokół Zakładu Linii Kolejowych w W. z dnia [...] listopada 2007 r. potwierdzający zawarcie ze skarżącą umowy dzierżawy przedmiotowego terenu w celu prowadzenia przez nią składu z drewnem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póz. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z póz. zm.) oraz uchwały Nr XL VII/1191/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148 z późn. zm.) nałożył na A. N. karę pieniężną w wysokości 530.640,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez wybudowanie dwóch zjazdów o powierzchni 40, 0 m2 oraz 94, 0 m2 z drogi powiatowej ul. P. w rejonie numeru [...] bez zezwolenia zarządu drogi, od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] stwierdził, że wykonanie przez skarżącą dwóch zjazdów publicznych na teren prowadzonego przez nią składu poprzez wykorzystanie pobocza drogi publicznej jako elementu zjazdu oraz jego rozbudowę poprzez utwardzenie terenu przyległego do pobocza stanowi budowę zjazdu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Budowa lub przebudowa zjazdu – jak podał organ - wymaga zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu. Prezydent [...] wskazał, że skarżąca takiego zezwolenia nie posiadała. Ustalając zaś karę oparł się na 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz załączniku nr 4 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2005 r. Karę w wysokości 530 640, 00 zł wskazał Prezydent jako iloczyn 99 dni (tj. od dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym odbyła się pierwsza kontrola do [...] lipca 2008 r., w którym to strona zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym) zajęcia powierzchni zjazdu, dziennej stawki opłaty w wysokości 4,00bzł/m2 powierzchni i 134 m2 zajętego pasa drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła ona decyzji Prezydenta [...] naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Według skarżącej organ rozpatrujący sprawę nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że utwardzanie terenu przyległego do pobocza ul. P. zostało dokonane przez nią bądź na jej zlecenie. Organ zastosował błędną wykładnie art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane – ponieważ jak podkreśla skarżąca – ma on zastosowanie tylko do obiektu budowlanego, natomiast zjazdy będące przedmiotem niniejszej sprawy nie stanowią obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenie, iż zajęła ona pas drogowy poprzez wybudowanie dwóch zjazdów do drogi publicznej. Skarżąca podkreśliła, że na całej długości przedmiotowej działki nie urządzono dostępu do drogi. Ogrodzenie, które tam postawiono dostęp ten zamyka. Zjazdy znajdują się na terenie będącym własnością PKP, a skarżąca nie legitymuje się w stosunku do niego żadnym tytułem prawnym. Zjazd, na który powołuje się stoi w sprzeczności – zdaniem skarżącej – z definicją zjazdu określonego w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podkreśliła, że wskazany przez organ zarzut wykorzystywania pobocza jako elementu zjazdu nie mieści się w dyspozycji art. 29 a ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, który wprowadza sankcję jedynie za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia i zajęcie w tym celu pasa drogowego na zasadach wyłączności. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., w której uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego podstawę nałożenia kary w niniejszej sprawie stanowi art. 29 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nakłada na organ administracji ustalenie następujących okoliczności: wybudowanie (przebudowanie) zjazdu; podmiotu, który wybudował zjazd oraz wskazanie czy posiadał on do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi; okres, w jakim zjazd funkcjonował; a także ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt, że A. N. jest osobą zobowiązaną do zapłaty kary za samowolne wybudowanie zjazdów. Uzasadniając swoje twierdzenie powołał się on na protokół z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie wstępnego zakwalifikowania do wydzierżawienia wspomnianego terenu, z którego wynika, że przed zawarciem umowy dzierżawy brak było zjazdów, ponieważ zawarty był w nim zapis o uzgodnieniach związanych z wybudowaniem zjazdu. Z kolei – jak podał organ – przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2008 r. kontrola świadczy o istnieniu dwóch zjazdów na ul. P. Odpierając zarzut strony dotyczący błędnej interpretacji art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarty w odwołaniu SKO w [...] wskazał, iż połączenie nieruchomości z drogą publiczną musi być uznane za wybudowanie zjazdu, niezależnie od tego, czy użytkownik podjął jakieś kroki mające na celu np. jego utwardzenie, a fakt, iż ustawodawca posłużył się pojęciem "budowa zjazdu" wynika stąd, iż zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia. Za faktem wybudowania przez skarżącą nielegalnych zjazdów – przemawia – według organu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, mapa terenu i plan sytuacyjny. Wskazuje ona, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu brak jest jakichkolwiek obiektów, które mogłyby korzystać ze zjazdów. Ponadto organ podkreślił, iż działalność prowadzona przez A. N. polegająca na prowadzeniu składu drewna wymaga korzystania ze środków transportu, a tym samym korzystania ze zjazdów, zwłaszcza, że nie ma innego dostępu do drogi. Uzasadniając zaś uchylenie decyzji Prezydenta [...] wskazał na zarzut braku dokładnego pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dla ustania opłaty – jak podkreślił organ odwoławczy – konieczne jest stwierdzenie powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego. SKO w [...] wskazało, że został sporządzony tylko jeden protokołu w formie notatki służbowej pomimo, że w sprawie dokonano kilkunastu kontroli. Przedmiotowy protokół ponadto nie zawierał dokładnego pomiaru powierzchni pasa drogowego, a sama czynność kontrolna dokonana została bez udziału strony, co zdaniem SKO stanowi naruszenie art. 79 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że nie została udowodniona okoliczność, iż strona w okresie od dnia [...] kwietnia do [...] lipca 2008 r. zajmowała pas drogowy. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na potrzebę zebrania dowodów w celu ustalenia powyższych okoliczności. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało także na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. wyrażające się w braku zawiadomienia strony postępowania o jego wszczęciu. Kierowane do strony pismo z dnia [...] czerwca 2008 r. - zdaniem organu odwoławczego - nie może być uznane za zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponieważ nie wskazano w nim przedmiotu postępowania, a zawarte w nim określenie świadczyło o tym, że postępowanie zostało już wszczęte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej jej uzasadnienia a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 17 oraz art. 29 i 29 a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde połączenie nieruchomości z drogą publiczną nawet nie urządzone i ziemne, stanowiące dostęp do drogi publicznej, musi być uznane za wybudowanie zjazdu, niezależnie od tego, czy użytkownik podjął jakieś kroki mające na celu np. jego utwardzenie, a fakt, iż ustawodawca posłużył się pojęciem "budowa zjazdu" wynika stąd, iż zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia. Według skarżącej budowa, a w tym przypadku budowa zjazdu to pewna forma aktywnego działania prowadzącego do powstania nowego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie korzystania z gruntu. Za takim rozumieniem pojęcia budowy przemawia – według skarżącej – treść art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Zarzuciła ona naruszenie art. 3 pkt 1, 3, 6 ustawy prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu dla wykładni zjazdu użytego w art. 29 a ustawy o grogach publicznych. W dalszej części skargi ponowiła ona zarzuty dotyczące braku dowodów świadczących, o tym, że dokonała ona utwardzenia terenu prowadzącego do dzierżawionej przez nią nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy wskazać, iż w skardze podpisanej przez A. N., jako przedmiot zaskarżenia wskazano "uzasadnienie decyzji", wnioskując o jego uchylenie. Ze względu na to, że na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżącej, będący adwokatem, popierał wniesioną skargę wyjaśnienia wymaga, że konsekwencją integralnego charakteru decyzji (sentencji i jej uzasadnienia) jest to, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest w istocie skargą na "całą" decyzję ostateczną. Jest to pogląd utrwalony zarówno w doktrynie prawa (v. np. K. Radzikowski , Glosa 2004, Nr 9 str. 40) jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009r. I FSK 892/09). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu z 28 lipca 2009 r. wskazał również, a pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że z przepisu art. 57 p.p.s.a. wynika jedynie obowiązek dostatecznego zindywidualizowania aktu lub czynności kwestionowanych przez stronę i nie ma na tle tego przepisu znaczenia, czy strona wskaże zakres, w jakim kwestionuje decyzję (całość czy część, rozstrzygnięcie czy tylko uzasadnienie). W tej sprawie nie ma wątpliwości, że A. N. zaskarżyła do tutejszego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. a więc wymóg z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest spełniony. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a przyczyny, dla których organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej w tym przepisie znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu tejże decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej uchyloną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez wybudowanie dwóch zjazdów o powierzchni 40 m.kw. oraz 94 m.kw. bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy poprzez brak dokładnego pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego a także nieustalenie w sposób jednoznaczny okresu w jakim skarżąca nielegalnie zajmowała przedmiotowy pas drogowy. Nadto organ ten wskazał, że jedyny w tej sprawie protokół dotyczący pomiarów zajętego pasa (opatrzony datą [...] czerwca 2008r.) został sporządzony bez udziału strony, której nie doręczono również zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego z urzędu. Powyższe uchybienia świadczą zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego należy podzielić. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "uodp") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 29a ust. 1 pkt 2 uodp stanowi, że za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Nie ulega więc kwestii, iż podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 29a ust. 1 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie, której wystąpienie musi zostać wykazane przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie czy został wybudowany (przebudowany) zjazd, kto wybudował ww. zjazd i czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi, w jakim czasie przedmiotowy zjazd funkcjonował, konieczne jest również ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego. W niniejszej sprawie ustalono, że Pani A. N. nie występowała do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z nieruchomości będącej w jej władaniu, na której prowadzi działalność gospodarczą polegającą na handlu drewnem. Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą ani w toku postępowania administracyjnego ani w niniejszej skardze do Sądu. W toku postępowania administracyjnego skarżąca podważała natomiast ustalenie organu w zakresie tego, że wybudowała zjazdy opisane w decyzji organu I instancji. Nadto zanegowała pogląd organu, iż zajęcie pasa drogowego poprzez wybudowanie zjazdu może polegać na czynnościach faktycznych prowadzących do korzystania z pasa drogowego bez aktywnej działalności strony polegającej właśnie na wybudowaniu bądź przebudowie zjazdu. Ponadto, w ocenie strony, zajęcie na ten cel pasa drogowego musi nastąpić na zasadach wyłączności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej ponieważ postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją z art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło sanować decyzji Prezydenta [...], gdyż decyzja ta została podjęta bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc sanowanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne z punktu widzenia finalnego rozstrzygnięcia a mianowicie jaki konkretnie fragment pobocza należy uznać za zjazd wybudowany przez skarżącą (skoro nie ustalono powierzchni zajęcia) oraz w jakim czasie przedmiotowy zjazd funkcjonował. Na gruncie niniejszej sprawy zaakcentowania również wymaga, że w sytuacji wydania decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że poboczem jest część drogi przyległa do jezdni, która może być przeznaczona do ruchu pieszych lub niektórych pojazdów , postoju pojazdów, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 8 Prawa o ruchu drogowym). Z definicji pobocza wynika zatem wprost do czego służy i kto może z niego korzystać (v. też art.11 ust.1 , art. 16 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym). Skoro pobocze jest częścią drogi, to jest jednocześnie w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 uodp). W ocenie Sądu, jeżeli w wyniku samowolnego działania podmiotu wobec którego toczy się postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego doszło do istotnej zmiany sposobu wykorzystania pasa drogowego uprawnione jest twierdzenie, że doszło do nielegalnego zajęcia i to nawet w sytuacji, gdy zajęty pas drogowy jest ogólnie dostępny tj. nie został przeznaczony do wyłącznego użytku tego podmiotu. Jeżeli zatem w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego organ wykaże, że fragment części drogi jakim jest pobocze, o precyzyjnie określonych wymiarach oraz w ściśle określonym terminie jest wykorzystywane przez stronę na potrzeby prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, bez zezwolenia zarządcy drogi to nie ma przeszkód do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W tej sprawie strona zarzuca organowi, że przyjął, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez urządzenie jednego ze zjazdów w ten sposób, że jako element zjazdu wykorzystano pobocze drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, nie każde połączenie nieruchomości z drogą publiczną musi być uznane za wybudowanie zjazdu a jedynie takie, gdzie nastąpiła fizyczna ingerencja w odcinek gruntu łączący nieruchomość z drogą publiczną. Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że z definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 uodp wynika, iż zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, który stwierdził, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 i 29 a) uodp pojęciem "budowa zjazdu" wynika stąd, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający przepisom szczególnym. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do wyeliminowania z góry poglądu, że nieutwardzone pobocze nie może być wykorzystywane jako element zjazdu. To jedynie problem kwestii dowodowej wszak trzeba wykazać, że jest to "połączenie" (v. art. 4 pkt 8 uodp) o określonych wymiarach a także zajmowane przez konkretny podmiot w ściśle określonym czasie, bez zgody zarządcy drogi. Wydaje się zatem, że aby mówić o istnieniu zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 uodp musi dojść do trwałych zmian na określonym fragmencie podłoża uznanym za zjazd a organ ma obowiązek wykazać, że do tego rodzaju zmian doprowadził podmiot, na który ma zostać nałożona kara pieniężna. Zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zasadą nadrzędną w sprawach dotyczących zezwoleń na wybudowanie /przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Z tego względu, całkowite wyeliminowanie poglądu o niemożności wykorzystania istniejącego pobocza jako elementu zjazdu z drogi publicznej, zdaniem Sądu, przekreśliłoby sens przepisów dotyczących uzyskania zezwolenia na wybudowanie, czy też przebudowę istniejących zjazdów. Mając na uwadze powyższe, skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.