VI SA/Wa 486/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 7 maja 2007 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rejonie nr [...] w celu umieszczenia w nim urządzeń reklamowych w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 4 czerwca 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...]; 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy Dróg Publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. W., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 1560 pojazdów na godzinę a w popołudniowym szczycie 1210 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godziną. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h a w związku z prowadzoną przez Komendanta Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 8,0 m a zatem jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 udp. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 udp., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji (pismo z dnia 14 sierpnia 2007 r. uzupełnione pismem z dnia 10 września 2007 r.) pełnomocnik skarżącej podniósł, iż jego zdaniem, wbrew twierdzeniom organu, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej winny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 11 i 107 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu motywów jej wydania. W ocenie strony, wyrażony w uzasadnieniu decyzji pogląd, iż reklamy umieszczone w pasie drogowym stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - poparty opinią IBDiM oraz bliżej nieokreślonymi badaniami amerykańskimi nie może stanowić okoliczności uzasadniającej odmowy wydania zezwolenia, bowiem skarżąca znajduje się w posiadaniu badań wykonanych w Niemczech w roku 2005, m. in. przez Centrum Technologiczne Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Badania Innowacji i Rynku - "Ekspertyza dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość", z których wynika, wbrew twierdzeniom organu, iż ww. urządzenia nie mają wpływu na wypadkowość. Dodatkowo z treści pisma Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r., na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji można wywieść, iż w okresie przed podjęciem przez Zarząd Dróg Publicznych akcji usuwania reklam z pasa drogowego nastąpił wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, co związane było ze zmianą organizacji ruchu, polegającą na zwiększeniu limitu prędkości. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7 i 8 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Ponadto organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego. Zdaniem strony, zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, pociąga za sobą znaczne straty w działalności gospodarczej strony z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Pełnomocnik przyznał, iż organ nie ma obowiązku udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i w takiej sytuacji zawarcie umowy na wynajem urządzenia reklamowego stanowi ryzyko gospodarcze, jednak pogląd taki - zdaniem strony - jest usprawiedliwiony jedynie w odniesieniu do nowego urządzenia reklamowego a nie urządzenia, które funkcjonuje w pasie drogowym od lat. W takiej sytuacji, w praworządnym państwie, zmiana polityki organu co do kwestii wydawania zezwoleń winna zostać poprzedzona informacją skierowaną do zainteresowanych, dającą możliwość dostosowania prowadzonej działalności do planowanej zmiany. Pełnomocnik podniósł również, iż oprócz zmiany polityki organu, modyfikacji uległa również interpretacja przepisu art. 39 udp., co do konieczności uzasadnienia wniosku o wydanie zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 39 ust. 1 udp. organ podkreślił, iż powyższy przepis wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego -lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy do nich zaliczyć m.in. obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie jest do tego zobligowany. Z przepisu tego wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 sygn. akt OPK 2/00). Obowiązek wykazania, iż w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej spoczywa na wnioskodawcy (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04). W ocenie organu, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia, a zatem organ I instancji zasadnie odmówił jego wydania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, iż czerpanie korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie świadczy o istnieniu szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Również fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie może mieć wpływu na decyzję organu. W ocenie organu, w sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona nie ma roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej w stosunku do zarządcy drogi. Strona nie może oczekiwać, że każdorazowe złożenie wniosku o "przedłużenie" zezwolenia wiązać się będzie z otrzymaniem decyzji pozytywnej, bowiem rozpoznanie takiego wniosku traktowane jest jak nowe zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3, a nie art. 38 ust. 1 udp. Odnosząc się do przywołanej przez skarżącą ekspertyzy sporządzonej przez niemieckiego autora, organ uznał, iż nie ma ona wpływu na niniejszą sprawę, gdyż nie uzasadnia zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. Za chybiony organ uznał również zarzut oparcia rozstrzygnięcia o opinię IBDiM, bowiem - jak podkreślił - dokument ten nie stanowił jedynego dowodu w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi podniosła, iż organ nieprawidłowo określił podstawę prawną decyzji wskazując art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. zamiast art. 38 ust. 1 upd. Zaznaczyła, iż urządzenie reklamowe, którego dotyczył wniosek o przedłużenie decyzji, znajdowało się już w pasie drogowym na podstawie zezwolenia wydanego w oparciu o art. 39 ust 3 udp. Organ rozpoznając wniosek zobowiązany był jedynie do zbadania, czy wnioskowane urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jak podkreśliła skarżąca, organ nie tylko nie zastosował w sprawie art. 38 ust. 1 udp., ale również nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami Kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], na mocy której Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie nr [...] w celu posadowienia konstrukcji reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m2, była sprzeczna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego - Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż z treści wniosku z dnia 1 września 2006 r. jednoznacznie wynika, iż strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy udp. nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek nie wykazuje istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia. Jak stanowi art. 4 pkt 1 udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia, Ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc - zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej, posiadała ona już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia, oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp. - w szczególności - czy nie występuje obecnie - zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym -przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni 18,00 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła m.in. naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez jego niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik reklamowy nie było pierwszym, tylko kolejnym, stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia literalna (językowa). Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 udp., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do jej nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1 udp. i zbadać, czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi, a dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były parokrotnie korzystne dla skarżącej, oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 udp. mocniejsza. Ze stanowiskiem skarżącej zgodzić się nie można, bowiem korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż -wbrew twierdzeniom skarżącej - badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzję. Zdaniem Sądu - organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracyjny, mając na celu przestrzeganie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym - dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Zarzuty dotyczące wykorzystanych przez organ z urzędu opinii IBDiM nie mają istotnego znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, a włączenie powyższych dokumentów do materiału dowodowego nie wiąże organu, co do ich treści, lecz stanowi jedynie materiał pomocniczy, wzmacniający argumentację rozstrzygnięcia oraz usprawiedliwiający zmianę dotychczasowego sposobu działania organu, dla którego priorytetem jest realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.