VI SA/Wa 486/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za bezzasadną odmowę udziału w czynności urzędowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi E. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Spółka"), numer [...], jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. wydane w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary grzywny w wysokości 50 zł. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 24 czerwca 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Wojewódzki Inspektor", "organ I instancji") wezwał Stronę do udzielenia informacji pozwalających na ustalenie daty zawarcia umowy na podstawie której udzielono spółce P. prawa do dysponowania pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...]. Wezwanie to (pismo numer [...]) doręczono Spółce w dniu 2 lipca 2024 r. Pismo zawierało pouczenie o skutkach bezzasadnego odmówienia udziału w czynności urzędowej. Na powyższe wezwanie Spółka nie zareagowała. W związku z brakiem odpowiedzi, postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor nałożył na Spółkę, na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.) karę grzywny w wysokości 50 zł za bezzasadną odmowę udziału w czynności urzędowej, jaką było udzielenie informacji w zakresie ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora w związku z kontrolą drogową udokumentowaną protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2022 r. Postanowienie to doręczono Spółce w dniu 29 lipca 2024 r. Zażalenie na to postanowienie, w dniu 2 sierpnia 2024 r., wniosła Spółka, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego wezwanie skierowane do Strony nie mieściło się w zakresie normy prawnej wynikającej z art. 88 k.p.a., ponieważ udzielenie informacji nie było równoznaczne z okazaniem przedmiotu oględzin ani nie stanowiło o udziale w innej czynności prawnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r., zaskarżonym w sprawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Główny Inspektor", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 141 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 88 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor wskazał, że jak wynika z akt sprawy, kontrola udokumentowana protokołem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] dotyczyła pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Na podstawie zapisów zawartych w polach C.1.1. i C.2.1. dowodu rejestracyjnego ww. pojazdu posiadaczem/właścicielem pojazdu był przedsiębiorca W. - obecna nazwa przedsiębiorcy: E. z siedzibą w W. Wojewódzki Inspektor wezwał więc Spółkę do udzielenia informacji w zakresie umowy najmu ww. pojazdu, w celu ustalenia i zebrania materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżący, pomimo skutecznego odebrania wezwania bezzasadnie odmówił udziału w czynności urzędowej oraz nie wskazał okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia wyjaśnień. Odnosząc się do treści zażalenia Główny Inspektor wskazał, że wezwanie Skarżącego do udzielenia informacji co do daty zawarcia umowy co do dysponowania pojazdem o nr rej. [...] stanowiło zobowiązanie w ramach udziału w innej czynności urzędowej i tym samym mieściło się w zakresie normy prawnej wynikającej z art. 88 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie E. wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu w całości postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż wezwanie przez Wojewódzkiego Inspektora do wykonania czynności, która nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 88 k.p.a., pozwala na nałożenie na Skarżącego grzywny w wysokości 50 zł, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest nałożenie grzywny jedynie w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w rezultacie utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu Strona wskazała, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 88 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niesłusznie nałożył na Skarżącego karę grzywny, co powinno zostać odpowiednio zbadane przez organ odwoławczy. Zdaniem Strony, udzielenie informacji na temat daty umowy, czy też przekazania umowy nie jest równoznaczne z okazaniem przedmiotu oględzin, ani nie stanowi o udziale w innej czynności urzędowej. Ponadto okazanie ww. umowy nie stanowi o zapewnieniu udziału w innej czynności urzędowej, skoro wskazywana czynność dotyczyła prywatnej umowy. Zdaniem Strony, brak okazania umowy czy udzielenia informacji na jej temat nie stanowi przeszkody do dokonania przez organ administracyjny stosownej oceny twierdzeń skarżącej w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w tym piśmie strona skarżąca podniosła. W uchwale z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2024 r. nakładające na Stronę grzywnę w wysokości 50 zł za bezzasadną odmowę udziału w czynności urzędowej, jaką było udzielenie informacji w zakresie ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora w związku z kontrolą drogową udokumentowaną protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 88 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.". Grzywna na podstawie ww. przepisu może zostać wymierzona w następujących sytuacjach: - osoba zobowiązana do osobistego stawiennictwa nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny, - osoba obowiązana do złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej bezzasadnie odmówiła dokonania lub udziału w danej czynności. Z powyższego wynika, że ukaraniu grzywną może podlegać osoba trzecia, która m.in.: a) bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin; b) bezzasadnie odmówiła udziału w innej czynności urzędowej. Środek z art. 88 § 1 k.p.a. ma w założeniu przeciwdziałać sytuacjom kiedy działanie lub zaniechanie strony uniemożliwia koncentrację materiału dowodowego i jego rozpatrzenie, a w konsekwencji wydanie merytorycznej decyzji. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dany dowód. W ocenie Sądu, zarzut podniesiony w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska Strony, że żądana przez organ prowadzący dowód informacja dotycząca daty zawarcia umowy na podstawie której udzielono przedsiębiorcy - P. prawa do dysponowania pojazdem o wskazanym numerze rejestracyjnym, nie mieści się w treści art. 88 k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Zauważyć przy tym należy, że to organ prowadzący postępowanie ustala zakres czynności postępowania, albowiem to na nim spoczywa m.in. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Z treści art. 50 k.p.a. wynika, że osoba wezwania do udziału w postępowaniu może np. złożyć pismo procesowe zawierające wymagane wyjaśnienia (informacje). W sprawie organ prowadzących dowód uznał, że żądana informacja przyczyni się do wyjaśnienia stanu faktycznego prowadzonej sprawy. Istniały zatem zasadniczo podstawy do wystosowania żądania w oparciu o art. 50 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. Zdaniem Sądu żądana przez organ informacja mieście się w pojęciu "innej czynności urzędowej" w rozumieniu art. 88 k.p.a. Pojęcie czynności urzędowej jest pojęciem szerokim, obejmującym wszelkie formy działania administracji publicznej, związane z realizacją ich ustawowych kompetencji. W pojęciu tym mieszczą się także czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Przechodząc zaś do przyczyn uwzględnienia skargi, wskazać należy, że warunkiem koniecznym zastosowania środków przymusu jest uprzednie prawidłowe skierowanie wezwania do podmiotu, na którym ciąży określony obowiązek procesowy. Z treści art. 50 § 1 k.p.a. wynika, że "Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.". Przepis art. 54 § 1 k.p.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać wezwanie. Wezwanie będzie zatem prawidłowe, gdy jego treść i forma będą zgodne z przepisem art. 54 k.p.a. wedle którego w wezwaniu należy wskazać: 1) nazwę i adres organu wzywającego; 2) imię i nazwisko wzywanego; 3) w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany; 4) czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie; 5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika; 6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Wezwanie jest czynnością procesową o charakterze sformalizowanym. Wezwanie niezawierające chociażby jednego z elementów wymienionych w art. 54 lub zawierające nieprawidłową treść jest wezwaniem wadliwym. W piśmiennictwie zasadnie przyjmuje się, że wezwanie jest nieprawidłowe w rozumieniu art. 88, jeżeli zawiera braki istotne. Za nieprawidłowe można uznać tylko takie wezwanie, które nie zawiera istotnych elementów (por. Piotr Przybysz, komentarz zawarty w LEX/el 2024 do art. 54 k.p.a.). W ocenie Sądu termin wykonania wezwania jest istotnym elementem wezwania. Osoba wezwana winna bowiem mieć jasność, w jakim terminie zobowiązana jest wykonać wezwanie. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ może nałożyć na podmiot wezwany grzywnę. W sprawie niniejszej wezwanie z dnia 24 czerwca 2024 r. nie określało terminu do którego żądanie tj. udzielenie informacji, winno być spełnione. Przedwcześnie zatem organ I instancji nałożył na Stronę grzywnę. Określenie terminu wykonania wezwania pełni funkcję dyscyplinującą, jeżeli obejmuje czas wytyczony na spełnienie obowiązku. W sprawie terminu na wykonanie wezwania Wojewódzki Inspektor w wezwaniu nie zawarł, a mimo to wezwanie zostało uznane za prawidłowe. W ocenie Sądu z uwagi na opisany wyżej brak, wezwanie należało uznać za wadliwe w stopniu istotnym. W konsekwencji organy obu instancji naruszyły przepis art. 88 § 1 w zw. z art. 54 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi. Dodać przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ administracji w treści uzasadnienia odwołuje się do konkretnych dokumentów, to dokumenty te winny znajdować się w aktach sprawy, celem możliwości zweryfikowania twierdzeń organu przez sąd. W dalszym toku postępowania organ powinien uwzględnić wytyczne wynikające z wywodów zawartych w uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje: zwrot uiszczonej opłaty od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie reprezentującego Stronę pełnomocnika w wysokości 90 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.