VI SA/Wa 488/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 997/08 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. P. (dalej jako skarżący, strona) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 665/07 w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego 1077 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/07 oddalił skargę strony na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w sprawie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu Sąd podał, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z [...] grudnia 2006 r. wpisała skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm., dalej: Prawo o adwokaturze), sprzeciwił się temu wpisowi, gdyż w jego ocenie skarżący nie odbył, przed złożeniem egzaminu adwokackiego, aplikacji adwokackiej w okresie wymienionym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że od wpisu na listę aplikantów adwokackich, co miało miejsce [...] lutego 2003 r., do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęły 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, zaś licząc okres odbywania aplikacji od chwili złożenia ślubowania, czas jej trwania wynosiłby jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni. W obu przypadkach był to okres znacznie krótszy niż przewiduje to regulacja zawarta w Prawie o adwokaturze. Zatem nie można przyjąć, że art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a okres trwania aplikacji może być skracany przez Okręgowe Rady Adwokackie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości w zakresie wykładni art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze który, zdaniem Sądu, jest normą prawa materialnego. Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która powinna trwać 3 lata i 6 miesięcy. Spełnienie powyższych wymogów powinno być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia. Zaliczenie z części przedmiotów skarżący uzyskał po podjęciu uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. co oznacza, że nie odbył on całego cyklu szkolenia, a zatem nie zakończył aplikacji adwokackiej. Uznał, że organ samorządu adwokackiego, wpisując skarżącego na listę adwokatów w sytuacji, gdy nie odbył on szkolenia aplikacyjnego w okresie przewidzianym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, rażąco naruszył prawo i wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokatów było konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisów regulujących właściwość rzeczową. Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze uprawnienia do sprzeciwienia się wpisowi na listę adwokatów oznacza, że organ ten w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji może udzielić pracownikom kierowanej przez siebie jednostki upoważnienia do załatwiania określonych, przypisanych mu zadań. Sprzeciw złożył Podsekretarz Stanu A. K. działając z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości podjętego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 ze zm.), zarządzenia Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości. W § 3 ust. 1 pkt 5 tego zarządzenia przewidziano dla Podsekretarza Stanu A. K. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie - Prawo o adwokaturze z wyłączeniem realizacji zadań związanych z naborem na aplikacje oraz z egzaminami adwokackimi. Uwzględniając skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożoną przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, iż spór będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zbliżony do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie sygn. akt II GSK 494/07 będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA, w której aplikant adwokacki został dopuszczony do egzaminu adwokackiego i złożył ten egzamin z wynikiem pozytywnym przed upływem określonego ustawą okresu odbywania aplikacji (trzy lata i sześć miesięcy). Po egzaminie kontynuował zaś odbywanie aplikacji, tak, że w chwili wpisania go na listę adwokatów miał za sobą wymagany ustawowo okres aplikacji. Przesłanką zgłoszenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu było uznanie, że aplikacja nie trwała w wymaganym ustawą okresie. Nie podzielił poglądu prezentowanego przez organy samorządu adwokackiego i przez skarżącego, że dopuszczalne jest kontynuowanie aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego stwierdzając podjęcie uchwały o wpisie z naruszeniem art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował stanowisko Ministra i oddalił skargę na decyzję - sprzeciw Ministra. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd badał sporną kwestię dopuszczalności kontynuowania aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego w kontekście art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze i uznał, że wpis został dokonany z naruszeniem tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do okresu odbywania aplikacji adwokackiej nie można zaliczyć okresu praktyki zawodowej aplikanta odbytej po złożeniu egzaminu adwokackiego. Norma art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy, przy czym co najmniej przez okres sześciu miesięcy odbywa się w sądzie, prokuraturze, kancelarii notarialnej lub innej instytucji publicznej na podstawie skierowania okręgowej rady adwokackiej. W istotnej dla sprawy materii przepis ten określa jedynie okres odbywania aplikacji. Nie odnosi się natomiast w ogóle do kwestii spornych w rozpatrywanej sprawie: ustalenia początku i końca aplikacji, w szczególności dopuszczalności "doaplikowania" po zdaniu egzaminu adwokackiego. Jakakolwiek zatem wykładnia tego przepisu nie uprawnia do zajęcia na jego podstawie stanowiska o niedopuszczalności kontynuowania aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego. Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii wymagałoby sięgnięcia do innych przepisów Prawa o adwokaturze i w szczególności analizy art. 65 pkt 4, art. 68 ust. 1, art. 76 ust. 2 i art. 78 (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2005 r. i od 1 stycznia 2006 r.). Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 78 Prawa o adwokaturze, wykluczył co prawda możliwość odbywania aplikacji, po złożeniu egzaminu adwokackiego, zarówno w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. jak i po tej dacie, lecz swego stanowiska bliżej nie uzasadnił. Stwierdził jedynie, że niemożliwe jest kontynuowanie aplikacji po zdanym egzaminie adwokackim, ani też do okresu 3 lat i 6 miesięcy trwania aplikacji nie może być doliczane zdobywanie umiejętności praktycznych pod nadzorem patrona po zdanym egzaminie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok nie biorąc pod uwagę wszystkich wymienionych przepisów, których łączna analiza pozwoliłaby na zajęcie stanowiska w kwestii możliwości kontynuowania aplikacji po złożeniu egzaminu adwokackiego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie obejmują tych istotnych, z punktu widzenia występującego w sprawie problemu, przepisów. Wskazał, że będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może zweryfikować stanowiska Sądu I instancji w kontekście tych regulacji. Oceniając natomiast zaskarżony wyrok w świetle art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze stwierdził, że został wydany z naruszeniem tego przepisu. Skarżący odbył bowiem aplikację adwokacką w wymiarze określonym w ustawie, przy czym sporny jest termin jej odbycia (przed i po złożeniu egzaminu zawodowego). Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących podpisania decyzji przez podsekretarza stanu A. K. Art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów stanowi, że w zakresie ustalonym przez ministra, zastępuje go sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz nie został powołany. W orzecznictwie zostało zaakceptowane stanowisko, iż przepis ten nie uzależnia zakresu kompetencji podsekretarza stanu od faktu powołania bądź niepowołania w ministerstwie sekretarza stanu. Wskazuje się także, że ani sekretarz stanu, ani podsekretarz stanu, jedynie działają w ramach szczególnego rodzaju upoważnienia do wykonywania kompetencji i wykonują je na rachunek oraz w imieniu organu, do którego ustawowo te kompetencje należą (por. uchwała Pełnego Składu Sądu Najwyższego z 14 listopada 2007 r. Zaproponowaną przez skarżącego wykładnię art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze uznał za sprzeczną z treścią art. 65 tej ustawy. Przepis ten w punktach od 1 do 4 określa łączne przesłanki, jakie musi spełniać osoba wpisana na listę adwokatów., Minister Sprawiedliwości ma prawo do badania, w ramach przyznanego mu w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów, tego wpisu z punktu widzenia wszystkich wymagań określonych w art. 65 tej ustawy. Uznał, że zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 7 k.p.a. adresowany do Ministra Sprawiedliwości, a nie Sądu I instancji (wybiórcze stosowanie instytucji sprzeciwu podając, iż w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej znaleźli się aplikanci z innych Izb Adwokackich, którzy zostali skutecznie wpisani na listę adwokatów) nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. regulujących postępowanie administracyjne stwierdził, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procesie wykładni art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także uwzględnić, że w art. 183 § 2 p.p.s.a. wymieniono przyczyny nieważności postępowania, których związek z postępowaniem sądowym nie może budzić wątpliwości. Niewątpliwie przyczyny nieważności takie jak: niedopuszczalność drogi sądowej, brak zdolności sądowej, skład sądu sprzeczny z przepisami prawa nie mogą odnosić się do postępowania administracyjnego. Należy w związku z tym uznać, że ustawodawca nadał takie samo znaczenie wyrazowi "postępowanie" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak w art. 183 § 2 p.p.s.a. Powyższe rozumienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadnia przyjęcie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie poprzedzające jego wydanie, a nie decyzja organu administracji publicznej. Zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie można przyjąć, że zarzut ten spełnia warunki określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. Podniósł, że w piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20 lutego 2008 r. skarżący podniósł dodatkowy zarzut naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, polegający na przekroczeniu przez Ministra Sprawiedliwości terminu do wniesienia sprzeciwu. Zarzut ten jednak, jako spóźniony, nie mógł być przedmiotem rozważań - zgodnie z postanowieniem z dnia 11 czerwca 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w składzie siedmiu sędziów. Prawo do nowego uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 in fine p.p.s.a. nie może być rozumiane, jako uprawnienie do uzupełnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14; z dnia 30 sierpnia 2004 r., sygn. akt GSK 816/04, niepubl. i z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt FSK 554/04, Mon. Pod. 2005, Nr 1, poz. 37). Wskazał jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie będąc związany granicami skargi powinien, czego dotychczas nie uczynił, ocenić zaskarżoną decyzję także w płaszczyźnie zachowania przez Ministra Sprawiedliwości terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Powinien mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, w której wyjaśniono, że termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym, w pierwszej kolejności zbadać należy, czy zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości mogła stanowić legalną i skuteczną podstawę do podważenia podjętej przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały o wpisie skarżącego na listę adwokatów. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie zachowania przez Ministra Sprawiedliwości terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, należy mieć na względzie, cytowaną wcześniej, uchwałę z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Należy mieć na względzie, że w myśl art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Tym samym, termin ten jest zachowany tylko wtedy, gdy przed upływem 30 dni od dnia otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały o wpisie wraz z aktami osobowymi wpisanego, decyzja Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie została uzewnętrzniona poprzez doręczenie, a nie tylko sporządzona wraz z jej podpisaniem przez osobę uprawnioną. Innymi słowy, warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, iż cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym jest właściwe uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Następuje ono poprzez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji jest wyłączną formą zamonitowania woli jednostce. Zasadą jest zatem komunikowanie stronie decyzji poprzez jej doręczenie, co wynika z art. 109 § 1 k.p.a., a wyjątkiem, który nie dotyczy rozważanego przypadku, jest możliwość jej zakomunikowania ustnego. Samo nadanie decyzji administracyjnej w polskiej placówce pocztowej nie jest jej zakomunikowaniem stronie. Innymi słowy, nie można w drodze wykładni poszerzać wyjątków od reguły przewidzianej w art. 109 § 1 k.p.a., a brak uzewnętrznienia decyzji administracyjnej powoduje, iż nie może ona wywołać skutku prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż 10 stycznia 2007 r. Minister Sprawiedliwości otrzymał uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o wpisie skarżącego na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi kandydata. Tym samym, 30 - dniowy termin do złożenia sprzeciwu upływał mu w dniu 9 lutego 2007 r., natomiast jego decyzja sprzeciwiająca się wpisowi skarżącego na listę adwokatów została doręczona - zarówno skarżącej, jak i Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] - w dniu 14 lutego 2007 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że doręczenie to uchybia terminowi zakreślonemu w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. W konsekwencji, zaskarżona decyzja sprzeciwiająca się wpisowi na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] już tylko z tego powodu nie mogła wywołać skutku w postaci legalnego podważenia uchwały o wpisie. Nie ma zatem potrzeby badania innych zarzutów podniesionych w wyroku NSA i skardze, bowiem brak doręczenia decyzji w ustawowym terminie 30 dni wywołuje taki skutek prawny, że wpis uważa się za dokonany. Z tych względów, uznając że powyższe naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, albowiem wpis skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] został skutecznie dokonany. W świetle powyższych argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.