VI SA/Wa 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia licencji pilota samolotowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego P. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił w części własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o okresie zawieszenia P. R. (dalej: skarżący) licencji [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykrytych w trakcie prowadzenia egzaminów teoretycznych w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego i w tym zakresie orzekł o zawieszeniu licencji do dnia [...] października 2010 r. jednak nie dłużej niż do dnia zdania przez skarżącego wszystkich przedmiotów wymaganych w celu uzyskania licencji pilota samolotowego turystycznego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję z dnia [...] września 2009 r. w mocy. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2008 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją nr [...] wydał skarżącemu licencję ważną do dnia [...] października 2010 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. organ zawiesił skarżącemu licencję pilota samolotowego turystycznego [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykrytych w trakcie prowadzenia egzaminów teoretycznych w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie zobowiązał Pana R. do niezwłocznego przekazania do Urzędu Lotnictwa Cywilnego posiadanej licencji celem dokonania w niej wpisu o zawieszeniu. Jako podstawę zawieszenia licencji organ podał art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. NR 100, poz. 696, z późn. zm.), dający Prezesowi ULC uprawnienie do zawieszenia licencji, jeśli członek personelu lotniczego zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Organ powołał się na uzasadnione podejrzenie, że podczas zdawania przez skarżącego egzaminów teoretycznych na licencję pilota doszło do nieprawidłowości, które mogą wskazywać na niewystarczające merytoryczne przygotowanie kandydata do uzyskania licencji, a co za tym idzie do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Wskazał, iż twierdzenia, iż podczas zdawania egzaminów teoretycznych mogło dojść do nieprawidłowości, organ oparł na dokumentach otrzymanych z Prokuratury Okręgowej w [...], związanych ze śledztwem w sprawie - sygn. akt [...]. Organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności wykazując, iż jest to niezbędne z uwagi na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem istnieje prawdopodobieństwo niedostatecznego poziomu wiedzy pozwalającej na prawidłowe wykonywanie czynności lotniczych, które nie daje pewności co do bezpiecznego uczestniczenia w ruchu lotniczym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bądź o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Jednocześnie, pełnomocnik wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] września 2009 r. do akt została dołączona notatka służbowa w sprawie odstąpienia na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. od obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w której wskazano iż przyczyną odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie była konieczność niezwłocznego załatwienia sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Za niebezpieczeństwo organ uznał umożliwienie wykonywania czynności lotniczych na podstawie licencji, która mogła być wydana na podstawie ułatwionych egzaminów teoretycznych. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismami z dnia [...] września 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...] z prośbą o wyrażenie zgody na zapoznanie się strony skarżącej z dokumentami wytworzonymi i przekazanymi przez Prokuraturę do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku ze śledztwem sygn. akt [...], w toku którego m.in. skarżącemu przedstawiono zarzuty udzielenia korzyści majątkowych w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa polegające na przeprowadzeniu egzaminów teoretycznych na licencje lotnicze w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Prokuratura Okręgowa w [...] dwukrotnie odmówiła Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego udostępnienia stronom postępowania administracyjnego akt sprawy o sygnaturze [...] podkreślając, iż zgoda na udostępnienie żądanych akt będzie mogła zostać wydana po wykonaniu dalszych czynności planowanych w toku postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, iż niezbędnym jest uzyskanie stanowiska Prokuratury Okręgowej w [...], co do możliwości ujawnienia pełnomocnikowi strony dokumentów wytworzonych i przekazanych przez Prokuraturę, które były podstawą do zawieszenia licencji i umożliwienia tym samym stronie skorzystania z prawa zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów. Z postanowieniem tym i ww. adnotacją z dnia [...] września 2009 r. oraz pismami skierowanymi do Prokuratury (pismo z dnia [...] września 2009 r. i z [...] października 2009 ) pełnomocnik strony zapoznał się w siedzibie Urzędu. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia co do okresu zawieszenia skarżącemu licencji i w tym zakresie orzekł o zawieszeniu licencji do [...] października 2010 r. nie dłużej niż do dnia zdania przez skarżącego wszystkich przedmiotów wymaganych w celu uzyskania licencji pilota samolotowego turystycznego (pkt 1) a w pozostałym zakresie ww. decyzję utrzymał w mocy. Organ uznał bowiem, iż w decyzji z [...] września 2009 r. wskazano w sposób nieprecyzyjny okres zawieszenia, co wprowadziło niepewność co do trwania zawieszenia licencji i stanowi o naruszeniu § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Organ wskazał, że co do zasady licencja jest zawieszona do dnia [...] października 2010 r., jednakże gdy strona zda wszystkie egzaminy teoretyczne niezbędne do uzyskania licencji przed tym terminem, okres zawieszenia licencji będzie w sposób oczywisty krótszy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż w świetle art. 10 § 2 k.p.a. istnieje możliwość odstąpienia od w/w. zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną i organ z tej możliwości skorzystał uznając, iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 10 § 2 k.p.a., czyli niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego poprzez wykonywanie przez skarżącego czynności pilota związanych z wykorzystywaniem - także teoretycznej - wiedzy specjalistycznej zdobytej podczas szkolenia teoretycznego zakończonego egzaminem w czasie jego zdawania doszło do nieprawidłowości. Zdaniem organu nie można uznać za błędne ustalenie, że jakiekolwiek wątpliwości dotyczące poprawności wykonania egzaminu teoretycznego nie pozwalają na założenie, że czynności lotnicze wykonywane na podstawie posiadanej licencji, nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu lotniczym, a co za tym idzie - nie mogą stanowić podstawy zawieszenia licencji. Pojęcie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego, którym posługuje się art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, obejmuje w ocenie organu również ryzyko takiego zagrożenia, a nie tylko faktyczne, realne zagrożenie. Organ podkreślił, iż podejmował próby umożliwienia stronie skorzystania z jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy i dowodami, na podstawie których organ wydał dotychczasowe rozstrzygnięcie, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, których to uprawnień strona została pozbawiona w postępowaniu w I instancji, na skutek zastosowania normy z art. 10 § 2 k.p.a. (vide: notatka służbowa z dnia [...] września 2009 r.). W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, gdyż przepis ten wskazuje jako przesłankę zawieszenia licencji okoliczność, iż członek personelu lotniczego wykonując czynności lotnicze, do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego, nie ma zastosowania do sytuacji, w której nie stwierdzono realnego niebezpieczeństwa ruchu lotniczego lecz wyłącznie podejrzenie nieprawidłowości w toku zdawania egzaminów na licencję pilota. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów procedury: uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), oparcie rozstrzygnięcia na podstawie dowodów, z którymi strona nie miała możliwości zapoznać się, ani na dalszym etapie postępowania wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego (art. 73, art. 74, art. 81 k.p.a.), zaniechanie pełnego zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego zawieszenie licencji pilota w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze (art. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.), a także przez niepowiadomienie strony postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Podniósł nadto, iż organ pominął fakt, iż decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wydaniu licencji jest decyzją prawomocną i do czasu jej uchylenia lub wzruszenia wiąże organ, który ją wydał. Skarżący podkreślił, iż podejrzenie uzyskania licencji w wyniku czynu zabronionego może być – przed wydaniem prawomocnego wyroku sądu – wyłącznie podstawą wznowienia postępowania za zasadach określonych w art. 145 § 2 k.p.a. to jest wówczas, gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a nie gdy istnieją uzasadnione podejrzenia co do nieprawidłowości egzaminów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, bądź o ich uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] Prokuratura Okręgowa w [...], Wydział Śledczy, postanowiła zastosować wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci nakazania powstrzymania od prowadzenia wszelkiego rodzaju samolotów w ruchu powietrznym (pkt 2 postanowienia). W tym zakresie postanowienie jest prawomocne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jej uchylenie. Na podstawie przesłanych przez Prokuraturę Okręgową w [...] materiałów dowodowych w sprawie wykrycia nieprawidłowości podczas zdawania przez skarżącego egzaminu teoretycznego na licencję pilota samolotu turystycznego, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał w trybie art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r., Nr 100. poz. 969 ze zm. - dalej: Pr. Lot.) decyzję o zawieszeniu skarżącemu licencji [...] wydanej [...] października 2008 r. Następnie, organ w wyniku przeprowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, iż prawidłowo została określona podstawa prawna zawieszenia licencji. Art. 100 ust. 1 pkt 3 Pr. Lot. przewiduje, iż licencję lub wynikające z niej niektóre uprawnienia można cofnąć albo zawiesić w przypadku stwierdzenia, że członek personelu lotniczego wykonując czynności lotnicze, do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Organ dokonał prawidłowej interpretacji powyższego przepisu przyjmując na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż skarżący wykonując czynności lotnicze, do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego, z uwagi na wątpliwości co do tego, iż w postępowaniu egzaminacyjnym doszło do nieprawidłowości. Pojęcie zagrożenia bezpieczeństwu ruchu lotniczego obejmuje także ryzyko takiego zagrożenia, a nie tylko faktyczne, realne zagrożenie. Podkreślić przy tym należy, iż obowiązkiem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest nadzór nad lotnictwem cywilnym, sprawdzanie kwalifikacji personelu lotniczego, podejmowanie działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów (art. 21 Pr. Lot.). Ponadto, Prezes sprawuje kontrolę nad przestrzeganiem przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego. Kontroli podlegają m.in. osoby posiadające licencję członka personelu lotniczego. (art. 27 Pr. Lot.). Członkiem personelu lotniczego, w świetle art. 94 ust. 2 ustawy, jest osoba, która posiada ważną licencję lub świadectwo kwalifikacji i jest wpisana do państwowego rejestru personelu lotniczego lub innego odpowiedniego rejestru prowadzonego zgodnie z odrębnymi przepisami. W dalszej części w/w. artykułu ustawodawca wskazał, iż licencja jest świadectwem stwierdzającym posiadanie określonych kwalifikacji oraz dowodem upoważnienia do wykonywania określonych czynności lotniczych. Licencje są wymagane dla pilotów samolotów turystycznych. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy warunkiem uzyskania licencji jest pozytywny wynik egzaminu państwowego składającego się z części teoretycznej i praktycznej, złożonego przed komisją egzaminacyjną. Skarżący taką licencję uzyskał. W niniejszej sprawie, jak ustalił organ istnieje podejrzenie, iż podczas zdawania przez skarżącego egzaminów teoretycznych na ww. licencję doszło do nieprawidłowości, które mogą wskazywać na niewystarczające merytoryczne przygotowanie do uzyskania licencji. Taki stan rzeczy skutkuje zasadnością twierdzeń organu, co do zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu lotniczym w rozumieniu art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Organ administracji zasadnie podjął decyzję o konieczności zawieszenia licencji pilota turystycznego wydanej skarżącemu. Należy mieć jednak na uwadze, iż w świetle art. 100 ust. 2 w przypadku badania prowadzonego przez Komisję lub uprawnione organy państwowe, w celu stwierdzenia czy zaistniały przyczyny określone w ust. 1 pkt 1-3, Prezes Urzędu może licencję zawiesić oraz zatrzymać na czas prowadzenia dochodzenia. Organ odwoławczy orzekając co do istoty w zakresie wskazania okresu zawieszenia tego przepisu nie zastosował, określając okres zawieszenia w sposób, który nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy ani też w przepisach powołanego rozporządzenia. Mając na uwadze główne zasady postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był w sposób precyzyjny i jasny dla strony określić czas zawieszenia licencji pilota samolotowego, czego w sposób zgodny z prawem nie uczynił. Powołany przepis z okresem zawieszenia nie wiąże terminu wygaśnięcia praw do licencji uprawnienia SEP(L) zaś w zaistniałym stanie faktycznym wiązanie okresu zawieszenia z obowiązkiem zdania przez skarżącego wszystkich przedmiotów wymaganych w celu uzyskania licencji pilota samolotu turystycznego jest przedwczesne. Rozważając kolejne zarzuty skargi, Sąd stwierdza, iż organ korzystając z uprawnienia określonego w art. 10 § 2 k.p.a. mógł odstąpić od zasady określającej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), bowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na grożące niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co wprost wynikało z uzasadnionego podejrzenia o wykonywanie zawodu pilota bez niezbędnej wiedzy specjalistycznej. Organ administracji publicznej działając w trybie art. 10 § 3 k.p.a. utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (vide: pismo z dnia [...] września 2009 r., nr [...]). W celu prawidłowego wywiązania się z obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. organ dwukrotnie wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] o wyrażenie zgody na udostępnienie akt zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego (po przesłaniu do Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowiących materiał dowodowy, na podstawie którego Prezes przeprowadził postępowanie administracyjne). Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] dwukrotnie nie wyraził na to zgody. Zatem, organ mając na uwadze stanowisko prokuratora, nie udostępnił akt administracyjnych stronie skarżącej. Konsekwencją powyższego było wyłączenie możliwości wypowiedzenia się przez stronę postępowania administracyjnego co do zebranych dowodów. Zarzut dotyczący "pominięcia faktu prawomocności decyzji administracyjnej, którą jest licencja pilota samolotu turystycznego" wymaga wyjaśnienia istoty prawomocności decyzji. Decyzja prawomocna to taka decyzja, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, a więc, od której skargę oddalono czy odrzucono, a także taka, która nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. W niniejszym postępowaniu decyzja w sprawie udzielenia licencji pilota samolotowego faktycznie jest prawomocna i mimo wydania decyzji o zawieszeniu tejże licencji, prawomocną pozostaje. Decyzja o zawieszeniu uprawnień wynikających z decyzji udzielającej stronie licencji pilota, nie znosi prawomocności decyzji o przyznaniu licencji, a jedynie zawiesza możliwość korzystania z praw nabytych przez stronę postępowania administracyjnego na czas przeprowadzania przez Komisję lub uprawnione organy państwowe, badania w celu stwierdzenia czy zaistniały przyczyny określone w art. 100 ust. 1 pkt 1-3 Pr. Lot. Organ mając na uwadze dyspozycję art. 100 ust. 3 ustawy Pr. Lot. wydał jedynie decyzję o zawieszeniu licencji i m.in. określił czas trwania zawieszenia (tyle, że w sposób wadliwy) i wbrew twierdzeniu strony był do podjęcia tych czynności organem uprawnionym. Kwestia uprawnień Prokuratury w prowadzonym przez nią postępowaniu, w tym co do możliwości orzeczenia w przedmiocie środka zapobiegawczego w postaci nakazu powstrzymania się od prowadzenia samolotów jest odrębnym zagadnieniem, które nie rzutuje na uprawnienia organu administracji publicznej w powyższym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż określając okres zawieszenia, Organ naruszył obowiązujące prawo co z uwagi na ścisły związek z rozstrzygnięciem co do zawieszenia postępowania skutkuje uchyleniem ww. decyzji w całości. Organ powinien zatem rozpatrzyć po raz drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kierunku uwzględniającym powyższe wskazania. Z tych przyczyn Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.