VI SA/Wa 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej "Prezydent") z [...] czerwca 2017 r., którą nałożono na I. W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 5 356,80 złotych za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej, ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim pawilonu handlowego znajdującego się częściowo w pasie drogowym. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 30 marca 2016 r. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół geodetów wykonał pomiar sytuacyjny pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...]. W trakcie pomiaru ustalono, że ww. pawilon znajduje się częściowo w pasie drogowym zajmując 9,6 m2 działki drogowej. Następnie [...] stycznia 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] gdzie stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez pawilon handlowy. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną w trakcie kontroli powierzchnię pawilonu. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 26 stycznia, 1, 6, 10, 13, 16, 19, 21, 22, 27 lutego,6, 10, 13 oraz 19 marca 2017 r. potwierdziły nielegalne zajęcie pasa drogowego pawilonem handlowym znajdującym się częściowo w pasie drogowym czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. W sprawie pawilonu handlowego umieszczonego w pasie drogowym ul. [...] w rej. posesji nr [...] było już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...] kwietnia 2017 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] nakładającą karę za okres od 2 września 2016 r. - 16 stycznia 2017 r. w wysokości 11.836,80 złotych. Pawilon pozostawał jednak nadal w pasie drogi. Po wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomieniem z 19 kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. Przywołując art. 40 ust. 12 u.d.p. organ I instancji wskazał, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni pawilonu handlowego - 9,60 m2, stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. poz. 2 załącznika nr 3, dla drogi powiatowej - kioski i pawilony 0,90 zł x 10 = 9,00 zł oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego: 17 stycznia -19 marca 2017 r. - 62 dni (dzień 16 stycznia 2017 r. jest ostatnim dniem: który został zaliczony w poprzedniej decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy) i wynosi: 9,60 m2 x 9,00 zł x 62 dni = 5 356,80 zł Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu odwołała się do decyzji Prezydenta, wskazując, że nie rozumie z jakiego powodu zakupiony przeze nią w dobrej wierze pawilon usytuowany prawnie na podstawie decyzji Urzędu Gminy [...] ma być przesuwany na jej koszt oraz wskazuje dlaczego miałby być ukarana za stan, którego nie jest sprawcą, a prawo nie powinno działać wstecz. Skarżąca podniosła również, że usytuowanie pawilonu nie koliduje z funkcją pasa drogowego. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1440; dalej jako "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. SKO stwierdziło, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w obrębie ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach [...] stycznia – [...] marca 2017 r. Jak wynika ze znajdującego się w materiale dowodowym protokołu kontroli terenowej z dnia [...] stycznia 2017 r., jak również dokumentacji fotograficznej z kolejnych kontroli oraz akt sprawy nr [...] skarżąca w dniach [...] stycznia – [...] marca 2017 r. zajęła bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy ul. [...] w rejonie posesji nr [...] poprzez umieszczenie w nim pawilonu. Zajęcie pasa drogowego dotyczyło terenu o powierzchni 9.6 m2 czyli części pawilonu. W aktach sprawy znajduje się pomiar sytuacyjny obiektu handlowego z ul. [...] w [...]. Zdaniem SKO sposób wyliczenia przez organ I instancji wysokości kary był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu SKO wyjaśniło, że po stwierdzeniu nielegalnego zajęciu pasa drogowego organy są zobligowane do wymierzenia kary pieniężnej. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie np. za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Decyzje w sprawach stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz wymierzenia kary za to zajęcie nie mają charakteru uznaniowego, zatem organy w administracyjnym toku instancyjnym nie mogą wymierzyć innej kary pieniężnej (niższej) za przedmiotowe zajęcie. Odnośnie umowy najmu terenu nr [...] zawartej ze S. w [...], SKO stwierdziło, że nie ma ona wpływu na niniejsze postępowanie ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ustalenie zasadności wymierzenia kary pieniężnej oraz prawidłowe ustalenie jej wysokości za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Przedmiotem umowy najmu jest teren o powierzchni 25.90 m2. położony przy ul. [...] (działka ewidencyjna [...]). Z kolei materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza usytuowanie części pawilonu w pasie drogowym ul. Wrocławskiej (działka ew. nr [...]). Strona nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie pawilony handlowego w pasie drogowym, co zobowiązywało organ do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. I. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła; - niedostateczne ustalenia faktyczne dotyczące kwestii właścicielskich działki nr [...] z obrębu [...] w [...] i stosunków (praw) cywilnoprawnych (wieczyste użytkowanie) z tym związanych, a także administracyjnoprawnej legalności usytuowania pawilonu nr 5, co oznacza istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. - naruszenie art. 28 k.p.a. przez pominięcie strony postępowania jaką powinna być S. z siedzibą w [...]; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nierzetelne rozpoznanie odwołania i brak odniesienia się organu do istotnego zarzutu skarżącej podważającego stwierdzenie ZDM, że umieściła pawilon handlowy, wykluczającego sprawcze działania skarżącej; - naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie art. 2 Konstytucji (zakaz retroakcji). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że pawilon handlowy, w którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą znajduje się na dwóch działkach, tj. na działce nr [...] będącej we władaniu S. oraz na działce [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] i zajmuje nielegalnie dokładnie 9,60 m2 jego powierzchni. Z akt sprawy wynika, że fakt ten wyszedł na jaw dnia 30 marca 2016 r. kiedy to Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół geodetów wykonał pomiar sytuacyjny pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...]. Następnie od września 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili szereg kontroli tego pasa drogowego przy ul. [...] w rej. posesji nr [...], które potwierdziły zajęcie pasa drogowego o pow. 9,6 m2. Rozpoznawana sprawa jest kontynuacją wcześniejszego postępowania administracyjnego, w którym Prezydent [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nakładającą na skarżąca karę pieniężną w kwocie 11.836,80 złotych za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej, ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 647/18). Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej, że nieruchomość została wynajęta od S. w [...] zaś sam pawilon handlowy był posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1992 r. Urzędu Dzielnicy Gminy [...] i został nabyty od osoby fizycznej za zgodą S. [...] Sąd uznał, że te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W kwestii wynajęcia od S. spornej nieruchomości należy zauważyć, że przedmiotem umowy najmu był teren o powierzchni 25,90 m2 przy ul. [...] czyli działka ewidencyjna nr [...] (umowa najmu - w aktach administracyjnych). Tymczasem pas drogowy znajduje się na działce nr [...], która to działka nie była objęta tą umową najmu. Po drugie skarżąca nabyła przedmiotowy kiosk handlowy na mocy umowy "kupna-sprzedaży" z 30 maja 2014 r. (umowa w aktach administracyjnych). Z treści tej umowy wynika, że skarżąca stała się właścicielem tego pawilonu handlowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel lub posiadacz danego obiektu, to tym samym tylko ów właściciel lub posiadacz może być adresatem decyzji wydanej w takim postępowaniu. Wobec tego dla prawidłowego wszczęcia, przeprowadzenia - a w konsekwencji zakończenia - takiego postępowania, kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem/posiadaczem tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie tym właścicielem była skarżąca. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi, że stroną postępowania powinna być S. z siedzibą w [...] . Ustosunkowując się do zarzutu, że skarżąca nie miała wpływu na posadowienie owego pawilonu handlowego, zatem nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego Sąd uznał, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanych przepisów nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisów tych wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. (vide: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15). W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych niezbicie wynika, że w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] marca 2017 r. skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p. znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.( wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1180/16, wyrok NSA z 14 października 2016 r., sygn. akt II GSK 773/15). Niewątpliwie w niniejszej sprawie zostało udokumentowane zajęcie pasa drogowego przez skarżącą, co uzasadniało konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 u.d.p. Organy orzekające w niniejszej sprawie (pierwszej i drugiej instancji) w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę kary. Motywy rozstrzygnięcia czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.