VI SA/Wa 491/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p. - oraz Ip. 6 pkt 1 lit. d) i e), lp. 6 pkt 6 lit. d), lp. 6 pkt 9 lit. c), lp. 9 pkt 11 lit. c) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. nakładającą na P. S. karę pieniężną w kwocie 16740 zł za wykonywanie transportu międzynarodowego pojazdem nienormatywnym. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; W dniu 17 sierpnia 2010 r. w G., na ul. M., drodze wojewódzkiej nr [...] został zatrzymany do kontroli pojazd marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą marki MOVIT o nr rej. [...] i modułem marki MOVIT o nr rej. [...], którym kierował J. L. W trakcie kontroli kierowca wykonywał przewóz drogowy z G. do P.. Zgodnie ze stanem faktycznym przewożone były dwa kontenery 20' z ładunkiem. Pojazd członowy poddano ważeniu na odpowiednio do tego przystosowanym punkcie ważenia pojazdów w miejscowości G. [...] przy drodze krajowej nr [...]. W czasie kontroli sporządzono protokół ze stwierdzonymi naruszeniami, który podpisał kierujący pojazdem J. L. nie zgłaszając uwag do kontroli. Do kontroli nie okazano zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierowca został pouczony o zasadach przeprowadzania kontroli i przysługujących mu prawach nie korzystając z prawa do powtórnego ważenia pojazdu. Kierowcy okazano instrukcję ważenia pojazdu i wyniki kontroli. Ważenia pojazdu dokonano za pomocą zalegalizowanych przenośnych wag do pomiarów statycznych o nr fab. 856073 i 856014. W wyniku dokonanego ważenia, po uwzględnieniu błędów i tolerancji nacisk podwójnej osi pojazdu samochodowego wyniósł 16,17 t pojedynczej nienapędowej osi naczepy wyniósł 10,49 t a potrójnej osi nienapędowej modułu wyniósł 25,87 t. W wyniku zsumowania pomierzonych nacisków na poszczególnych osiach łączna rzeczywista masa kontrolowanego pojazdu członowego wyniosła 57,53 t. Zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r. poinformowano P. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego informując o prawie do złożenia wyjaśnień. Strona nie przesłała wymaganych dokumentów ani nie wypowiedziała się w sprawie stwierdzonych naruszeń. W związku z powyższym organ uznał za udowodnione wszystkie okoliczności sprawy wynikające ze sporządzonego w trakcie kontroli protokołu. W tych ustaleniach została wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzja administracyjna z dnia [...] października 2010 r. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dopuszczalnego nacisku osi na: podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 i mniejszej niż 1,8 m; pojedynczej osi nienapędowej; potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m; dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji przytaczając stan faktyczny sprawy organ stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W art. 41 ust. 4 i 5 ww. ustawy, mowa jest o dopuszczeniu do ruchu pojazdów o naciskach osi do 10 t oraz 11,5 t ale tylko na wyznaczonych drogach krajowych i wojewódzkich. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 933) ustala wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W ww. załączniku nie została wpisana droga wojewódzka nr [...], dlatego stwierdzono, że na ww. drodze wojewódzkiej mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zaś zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie okazał do kontroli ww. zezwolenia. Przyjęto, iż w kontrolowanym pojeździe maksymalny nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu mógł wynosić 14,5 t, gdyż nacisk każdej osi składowej podwójnej osi napędowej kontrolowanego pojazdu silnikowego marki SCANIA o nr rej. [...] przekraczał 7,6 t. W wyniku dokonanego ważenia pojazdu członowego, stwierdzono nacisk na drugiej podwójnej osi napędowej pojazdu - 16,17 t co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 1,67 t na drodze wojewódzkiej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1020 złotych, zgodnie z lp. 6.9) c) załącznika nr 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto stwierdzono nacisk pojedynczej osi nienapędowej naczepy - 10,49 t co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku (8.0 t.) o 2,49 t na drodze wojewódzkiej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, co usankcjonowane zostało nałożeniem łącznej kary pieniężnej w wysokości 5 280 złotych, zgodnie z Ip. 6.1) d) i e) załącznika nr 2 do ww. ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo stwierdzono nacisk potrójnej nienapędowej osi modułu - 25,87 t co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku (21,8 t) o 4,07 t na drodze wojewódzkiej o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 9000 złotych, zgodnie z Ip. 6.6) d) załącznika nr 2 do ww. ustawy o drogach publicznych. Stwierdzono również, iż rzeczywista masa kontrolowanego pojazdu członowego wyniosła 57,53 t co spowodowało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego (42,0 t) o 15,53 t. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia była kara pieniężna w wysokości 1440 złotych, zgodnie z Ip. 9.11) c) i załącznika nr 2 do ww. ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia 3 listopada 2010 r., P. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego, albowiem organ kontrolny nie określił m.in. drogi, którą skarżący mógł w sposób zgodny z obowiązującym prawem wykonać transport drogowy kontenera 20', a także nie wskazał w sposób wyraźny w jaki sposób strona mogła przemieścić ładunek tak, ażeby nie spowodować przekroczenia nacisków. W tym zakresie odwołano się do rozporządzenia Ministra właściwego ds. Transportu ustalającego przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg oraz do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia morskich i stałych lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez te przejścia, wskazując na przejście graniczne w G., z którego przedsiębiorca wykonywał kontrolowany transport. Z tego przejścia granicznego obecnie nie prowadzi żadna droga krajowa umożliwiająca ruch drogowy towarowy zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.d.p. Nadto podkreślano, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury część ul. M. w G. zakwalifikowana jest jako droga krajowa nr [...] o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t, a organ całą tę ulicę kwalifikuje jako drogę wojewódzką nr 468 o dopuszczalnym nacisku do 8 t. Skarżący podnosił również niewykazanie przez kontrolujących na jakiej podstawie określili odległości pomiędzy osiami. Nie przedstawiono, ani legalizacji urządzeń, którymi dokonano pomiary, ani sposobu pomiaru, jak i jego wyniku, który określałby odległości pomiędzy osiami od 1,3m do 1,4m. W wyniku rozpoznania odwołania została wydana wymieniona na wstępie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2010 r. Badając sprawę organ odwoławczy stwierdził brak podstaw dla uznania argumentów strony. Podkreślił, iż stanowiska mierzenia były przygotowane w sposób prawidłowy, zaś wagi posiadały niezbędne świadectwa legalizacji. Dodał ponadto, iż po stronie przedsiębiorcy profesjonalnie zajmującego się przewozem ładunków jest przygotowanie sprawnego systemu załadunku, w taki sposób aby nie były przekraczane normy wymagane przepisami o drogach publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, iż na podstawie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, o zaliczeniu drogi do kategorii dróg krajowych decyduje Minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia, zaś ulica M. w G. jest drogą wojewódzką i nie została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Ponadto podkreślił, iż nie wszystkie drogi krajowe mają podwyższone normy dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu a na niektórych drogach krajowych jedynie odcinki tych dróg mają zwiększone dopuszczalne normy dotyczące nacisków. Stwierdził, iż na ul. M. w G., będącej drogą wojewódzką nr [...] bezsprzecznie obowiązuje dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą do 8 t. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów słusznie uznano, iż kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym dla kategorii drogi, po której się poruszał, także nie będąc normatywny dla dróg o dopuszczalnym nacisku osi na drogę do 10t. W rozpatrywanym przypadku ograniczenie tonażowe nie powinno było być zaskoczeniem dla kierowcy. Fakt konieczności przejazdu po drogach o dopuszczalnych naciskach do 8 t na oś, nie oznacza bowiem, iż "konieczność" ta zwalnia przewoźnika od przestrzegania dopuszczalnych norm obowiązujących na tejże kategorii drogi, a tym bardziej automatycznie nie zostają podniesione dopuszczalne normy do poziomu obowiązującego na drogach o wyższych wskaźnikach określających naciski na osie. Natomiast w przypadkach, w których przewoźnik ma trudności z odpowiednim rozmieszczeniem ładunku na poszczególne osie i prawidłowym określeniem masy całkowitej zespołu pojazdów, winien rozważyć po prostu możliwość ładowania mniejszej ilości towaru. Organ odwoławczy stwierdził, że pomiaru odległości osi dokonano za pomocą przymiaru wstęgowego nr IB4 posiadającego ważne świadectwo legalizacji. Od decyzji P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji alternatywnie o stwierdzenie jej nieważności zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w tym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący przytoczył §1 lit. h Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia morskich i stałych lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez te przejścia, gdzie ustalone zostało przejście graniczne w miejscowości G. oraz ruch osobowy i towarowy przez to przejście. Jednakże według aktualnego stanu prawnego ruch ten nie może być realizowany ponieważ do ogólnodostępnego morskiego przejścia granicznego obsługującego ruch towarowy nie prowadzi żadna droga krajowa w myśl art. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu do dróg krajowych zalicza się drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów zespołu pojazdów. Zgodnie z art. 41 ust. 6 drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Powyższe drogi stanowią drogi należące do miasta G.. W kwestii należytego dowiedzenia odległości między osiami prowadzący postępowanie powinien stosownie do przepisu artykułu 75 § 1 k.p.a. powołać biegłego którego zakres specjalizacji obejmuje badania przedmiotowej naczepy. Skarżący podkreślił, iż sam wystosował zapytanie do producenta i uzyskał parametry rozbieżne z tymi, które zostały ustalone podczas kontroli. Strona oświadczyła, iż po rozmowie z kierowcą uzyskała informację, iż podczas kontroli kierujący pojazdem siedział w kabinie a do wozu inspekcyjnego podszedł jedynie aby podpisać protokół. Wobec powyższego, strona nie zgodziła się z wyjaśnieniami organu, iż przedstawiony stan faktyczny nie budził wątpliwości. Zdaniem strony sposób prowadzenia postępowania przez organ na pewno nie pogłębiał zaufania do organów Państwa, mimo obowiązku wynikającego z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, którego to stwierdzenia nieważności domagał się skarżący we wniosku alternatywnym. Zgodnie z ustaleniami organu administracji publicznej kontrolowany pojazd poruszał się w dniu 17 sierpnia 2010 r. po ul. M. w G., zakwalifikowanej przez organ jako droga wojewódzka nr 468. Konsekwencją tych ustaleń, było stwierdzenie wykonywania przejazdu przez pojazd po drodze wojewódzkiej o dopuszczalnym nacisku osi na drogę do 8t. W decyzji organu I instancji podano jednak sprzeczne ustalenia. W pkt 1 i 3 określono drogę, jako dopuszczającą naciski osi do 8t, lecz w pkt 3 decyzji już drogę tę zaliczono do dróg o dopuszczalnych naciskach osi do 10t. Stąd nie wiadomo co ustalił organ administracji w zakresie tego, po jakiej drodze jechał kontrolowany zespół pojazdów. Organ administracji, uzasadniając niedopuszczalność stwierdzonych nacisków na przedmiotową drogę, powołał się również na podstawę prawną – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 138, poz. 933) – stwierdzając, że droga wojewódzka nr 468 nie została zaliczona do dróg o dopuszczalnych naciskach osi do 10 t. Tymczasem jak wynika z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia (czego nie dostrzegł organ administracji wskazując jedynie na załącznik nr 2) w wykazie dróg krajowych o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t podano: droga krajowa nr [...] - G. /droga [...]/ - P. – K. – S. – L. – R. – G. /droga [...]/. Zatem również droga nr [...] (określana przez organ jako droga wojewódzka) została zaliczona do ciągu drogi krajowej nr [...] o dopuszczalnych naciskach do 10t. Z powołania się przez organ administracji na wymienione rozporządzenie należy wyprowadzić wniosek, że na przedmiotowej drodze mógłby poruszać się pojazd o naciskach do 10t, gdyby droga ta była dla tych pojazdów w rozporządzeniu tym wskazana i tak jest (załącznik nr 1). Rozporządzenie to weszło w życie 30 lipca 2010 r., a więc przed kontrolą, która miała miejsce 17 sierpnia 2010 r. Potwierdzeniem faktu zaliczenia ul. M. w G. do drogi krajowej nr [...], czyli nie do drogi wojewódzkiej, jak zakwalifikował tę ulicę organ administracji, jest załącznik nr [...] - Przebieg dróg krajowych w województwie pomorskim – do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), zgodnie z którym ul. M. w G. od granic miasta do ulicy bez nazwy /obwodnica/ została zaliczona do drogi krajowej nr [...]. Powyższe uchybienia, w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponieważ skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało rozważyć zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych w tym dotyczących zarzutów skarżącego podnoszonych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.