VI SA/Wa 5/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E. D. kwotę 1428 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, oddział w K., nałożył na R. i E. D. karę pieniężną w wysokości 5270 zł, za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W. – K. poprzez wykonanie zjazdu do działki Nr [...] w D. W obszernym uzasadnieniu podał między innymi, iż zgodnie z art. 29a pkt 1.1 ustawy o drogach publicznych, "za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi — zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4." Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na szereg faktów stanowiących dowody, że w przedmiotowej sprawie nie było jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej do działki Nr [...] w D. Organ dodał również, że znaczenie dla sprawy miał fakt, że wydane przez Urząd Gminy w I. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] w D. z dnia [...] grudnia 2001 r. nastąpiło z naruszeniem prawa zarówno art. 32 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 89 z 1994 r. poz. 414 z późn. zm.). jak i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tzn. przed wydaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego organ wydający pozwolenie winien był posiadać w aktach sprawy opinię zarządu drogi krajowej Nr 7 o włączeniu ruchu z projektowanego budynku mieszkalnego do drogi krajowej. Organ wydający pozwolenie na budowę, jakim był wówczas Urząd Gminy w I. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Organ podkreślił również, że nie kwestionuje prawa stron do posiadania zjazdu z drogi krajowej Nr [...] W. — K. do posesji Nr [...] w D., kwestią sporną w momencie stwierdzenia samowoli pozostawała aktualna lokalizacja zjazdu, gdyż w ówczesnym stanie nie spełniała wymogów opisanych w decyzji o prawidłowej jego lokalizacji tzn. zjazd wykonany został w sąsiedztwie działki Nr [...] a warunki decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. określały jego usytuowanie na granicy z działką Nr [...]. Na dowód zrealizowania samowolnie wybudowanego zjazdu opracowany został w marcu 2005 r. operat geodezyjny z określeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na podstawie zgromadzonych materiałów ustalono, że przedmiotowy zjazd został wykonany do działki Nr [...] w D., której współwłaścicielami byli R. i E. D. Od decyzji nakładającej karę pieniężną, R. i E. D. dnia [...] września 2007 r., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i anulowanie naliczonej kary pieniężnej w wysokości 5270 zł. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżących. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, że z analizy zgromadzonych dokumentów wynikało, iż autorem projektu zagospodarowania działki Nr [...] w D., stanowiącym załącznik graficzny do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na wskazanej działce był sam E. D., który to mając uprawnienia budowlane musiał posiadać pełną znajomość prawa budowlanego i używanej nomenklatury. Według organu ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji była wnikliwa i poprzedzona rozprawą administracyjną, na której przesłuchano wszystkich zgłoszonych przez stronę świadków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. D. reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący w skardze zwrócił się z wnioskiem o; 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] - w całości, 2) zasądzenie od organu administracji - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E. D. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów wpisu od niniejszej skargi oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ administracji -Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bądź ewentualnie (w przypadku nie uwzględnienia przez organ administracyjny wniosku wskazanego w punkcie 3) o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 roku, nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja oparta była na wadliwych przesłankach, a sposób jej uzasadnienia wskazywał, że organ administracyjny już od chwili podjęcia pierwszych czynności w postępowaniu pozostawał w przekonaniu, że skarżący wybudował zjazd z drogi krajowej nr [...] do swej posesji, że zjazdu wcześniej nie było, oraz że wszystkie podejmowane przez skarżącego działania w ramach postępowania jurysdykcyjnego zmierzały do przekazania organowi nieprawdziwych informacji i dowodów. Przyjęte przez organ informacje, że zjazd wcześniej nie istniał, uniemożliwiło GDDKiA prawidłową ocenę dowodów - całość zgromadzonego materiału została oceniona pod kątem dobrania argumentów pozwalających poprzeć przyjęte założenie, co w efekcie ograniczyło według skarżącego, prawidłową ocenę dowodów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżący wielokrotnie w toku postępowania podnosił, że złożony przez niego wniosek z dnia [...] lutego 2002 r. o wydanie zgody na "budowę" zjazdu z drogi jest wynikiem omyłki i że w istocie chodziło o zgodę nie na budowę zjazdu, ale na modernizację zjazdu istniejącego. W uzasadnieniu skargi zawarto również argumentację dotyczącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji podnosząc, że brak wstrzymania wykonalności decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, zważywszy że kwota na jaką opiewa nałożona na niego kara, była kwotą przekraczającą jego możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż w niej podniesione. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy R. i E. D. wniesiony od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2007 r., który wpłynął do organu w dniu [...] września 2007 r., nie został przez odwołujących się podpisany. Pod wnioskiem umieszczone jest jedynie imię i nazwisko skarżącego i uczestniczki bez złożenia podpisu. Stosownie do "treści art. 128 ustawy z dnia 14czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji - przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Stosownie zaś do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego cechuje zatem zasada ograniczonego formalizmu nie tylko co do treści, lecz przejawia się także w odformalizowaniu formy podań (odwołań, żądań, wyjaśnień, zażaleń). Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3, a w szczególności wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a nadto, wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Zgodnie z przepisem art. 64 § 1 k.p.a. odwołanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych oraz zgodnie z art. 64 § 2, odwołujący się nie usunie w terminie braków pomimo wezwania go przez organ. W rozpatrywanej sprawie organ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez R. i E. D. nie zastosował się do obowiązku wynikającego powołanego wyżej przepisu, wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję mimo, że odwołujący się nie podpisali osobiście odwołania. W ocenie Sądu odwołanie bez podpisu, a więc bez określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. W tej sytuacji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, niejako z urzędu, rozpoznał ponownie sprawę, dopuszczając się rażącego naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3, poz. 62). Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważenia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Organ przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwie odwołujących się do złożenia podpisu pod wnioskiem zgodnie z art. 64 k.p.a. i dalej będzie procesował biorąc pod uwagę wytyczne tego artykułu i powyższe rozważania, a także wytyczne zawarte w wyroku z dnia [...] października 2006 r.