VI SA/Wa 500/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia oddala skargę Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. Minister Spraw Wewnętrznych wystąpił do Komendanta Policji z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, informując, że prowadzone jest postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] udzielonej A.P. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, jako Ekspert Security A.P. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż A.P. w miejscu zamieszkania posiada pozytywną opinię i nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoba karana, jednakże toczy się w stosunku do niego postępowanie karne, w którym oskarżono go o popełnienie przestępstwa z art. 13 § 1 kk w zw. z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Ponadto został on skreślony ostateczną decyzją z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Komendant Policji pozytywnie zaopiniował wniosek o cofnięcie koncesji udzielonej A.P. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, jako Ekspert Security A.P. Na to postanowienie A.P. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na wynik sprawy. A.P. stwierdził, iż postanowienie pozytywnie opiniujące cofnięcie mu koncesji ze względu na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne narusza elementarną zasadę domniemania niewinności zawartą w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i w art. 5 § 1 kpk, która nakazuje powstrzymanie się od wyciągania jakichkolwiek trwałych następstw prawnych z faktu postawienia kogoś pod zarzutem popełnienia przestępstwa. Wskazał, iż posiada pozytywną opinię środowiskową wydaną przez właściwy ze względu na miejsce zamieszkania organ Policji i nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoba karana. Z tego względu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014r., poz. 1099) po rozpatrzeniu zażalenia A.P., wpisanego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako [...] na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...].10.2014r. nr [...] w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie mu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia strony oraz analizie materiału dowodowego stwierdził, że w myśl art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia Minister Spraw Wewnętrznych zobowiązany jest do zasięgnięcia przed cofnięciem koncesji stosownej opinii właściwego organu Policji. Na tej podstawie Komendant Policji - w ramach współdziałania wynikającego z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, przeprowadził postępowanie dotyczące wydania opinii w sprawie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej przez A.P., którego firma wpisana jest do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej pod nazwą [...]. Ponieważ powyższa ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji co do zakresu i przedmiotu opinii, organy Policji - kierując się względami wykładni funkcjonalnej przywołanego przepisu i w związku z art. 56 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672 ze zm.) przyjmują, że postanowienie opiniujące w sprawie wniosku o zmianę koncesji winno odwoływać się do przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, określających przesłanki odmowy i cofnięcia koncesji. Organ rozpoznający zażalenie zauważył, ze wolą ustawodawcy jest, aby organ koncesyjny, tu Minister Spraw Wewnętrznych, został zobowiązany do zasięgnięcia - przed cofnięciem koncesji - stosownej opinii właściwego organu Policji. Ratio legis tej instytucji prawa wynika stąd, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego (wymaga ona zgody organu administracji publicznej, wyrażonej decyzją administracyjną), a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu koncesja ma być udzielona, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Organ zauważył, że niewątpliwe jest, iż przeciwko A. P., a zatem osobie fizycznej, której została udzielona koncesja na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, toczy się postępowanie karne o przestępstwo usiłowania doprowadzenia innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia mieniem (art. 13 w zw. z art. 286 § 1 kk) oraz o przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 § 1 kk) w związku z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą. Ponadto A. P. został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Fakty te, w ocenie organów Policji, uniemożliwiają wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia koncesji, pomimo, że A.P. w miejscu zamieszkania zachowuje się poprawnie. W mniejszej sprawie istotne znaczenie ma bowiem nie życie prywatne A.P., ale jego zachowanie jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w dziedzinie ochrony osób i mienia. Mając zatem na uwadze okoliczności związane z postawieniem strony w stan oskarżenia w związku z prowadzoną przez nią działalnością w zakresie usług osób i mienia (jak wynika z aktu oskarżenia, strona usiłowała, m.in. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej doprowadzić inną firmę do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie 22.000 zł), a także dotyczące skreślenia jej z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, Komendant Główny Policji uznał, że nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zadań w zakresie ochrony osób i mienia, które mają ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządkiem publicznym. Okoliczności te powodują, że strona przestała dawać gwarancję, że w swojej działalności nie będzie zagrażać bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Komendant Główny Policji podkreślił, że powyższa ocena nie jest dowolna, wynika bowiem z faktu, iż przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko mieniu i wiarygodności dokumentów, co podważa jej wiarygodność jako koncesjonariusza. Organ zauważył, że jednym z warunków uzyskania (i zachowania) koncesji jest posiadanie przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną (a takim właśnie przedsiębiorcą jest A.P.) wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, decyzją Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. A.P. skreślono z tej listy, a zatem jako przedsiębiorca przestał spełniać on warunki do wykonywania działalności objętej koncesją. Okoliczność ta stanowi dodatkową, obok toczącego się postępowania karnego, przesłankę do pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie mu koncesji. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 § 1 kpk. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie szeregu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj.: a) art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organ wątpliwości, które mają bezpośredni wpływ na wynik zaskarżonego postanowienia. b) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania mimo toczącego się postępowania karnego mogącego mieć wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji; c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sposób naruszający zaufanie do organów administracji 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego, w ten sposób, że naruszona została elementarna zasada domniemania niewinności. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia Komendanta Policji pozytywnie opiniującego wniosek o cofnięcie skarżącemu koncesji. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty podnosząc, że wskazana podstawa wydania opinii jest bezzasadna, albowiem nie tylko nie zapadł prawomocny wyrok w sprawie w której A.P. figuruje obecnie jako oskarżony, ale również nie znajduje zastosowania przytoczony wcześniej art. 22 ust. 2 pkt. 2 ustawy, gdyż nie można mówić o rażącym naruszeniu warunków określonych w koncesji, ponieważ należy przez to rozumieć między innymi naruszenie warunków zawartych w art. 19 ust. 1 ustawy czy chociażby przepisów dotyczących użycia środków przymusu bezpośredniego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 roku, sygn. akt. VI SA/Wa 1256/10). Ponadto wskazał, że posiada niezwykle pozytywną ocenę środowiskową, wydaną przez właściwy dla jego miejsca zamieszkania organ Policji, jak również nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym. Nigdy przedtem nie miał on problemów z prawem, zaś jego dotychczasowy przebieg życia zarówno służbowego, jak i osobistego nakazuje przyjąć, iż będzie on dawał rękojmię rzetelnego prowadzenia działalności objętej koncesją, to jest w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu Państwa i jego obywateli oraz z poszanowaniem panującego porządku prawnego, tak jak robił to do tej pory. Skarżący za niewątpliwe uznał naruszenie przepisów art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 § 1 k.p.k., a także art. 5 § w k.p.k. Zgodnie z powoływanym przepisem Konstytucji każdego uważa się za niewinnego tak długo jak nie zostanie mu udowodniona wina. Zasada domniemania niewinności została również wyrażona w przepisach postępowania karnego i wprost wynika z art. 5 § 1 k.p.k., można więc wywodzić, zgodnie z istniejącym w polskim systemie prawa domniemanie racjonalności ustawodawcy, że nie bez przyczyny została zapewniona tego rodzaju podwójna ochrona - na poziomie konstytucyjnym oraz procedury karnej, aby umożliwić jednostkom ochronę swych praw przynajmniej do momentu prawomocnego orzeczenia. Nierozerwalna z domniemaniem niewinności pozostaje zasada in dubio pro reo, (wyrażona w art. 5 § 2 k.p.k., zgodnie z którą nie dające się rozstrzygnąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść pozwanego. A.P. nie może być traktowany w opinii tak jakby był karany, w sytuacji, w której jeszcze nie zapadł prawomocny wyrok. Zdaniem skarżącego organ prowadzący sprawę, podjąwszy wiadomość na temat prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego, na podstawie art. 97 § 3 pkt 4 k.p.a. powinien był postępowanie zawiesić z urzędu do czasu wydania rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny wstrzymać się z wydaniem opinii, o którą wnioskował Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014r., poz. 1099) Minister właściwy do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Artykuł 106 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Współdziałanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest podejmowane przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający, którym w sprawie był Komendant Policji, uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajął, nie rozstrzygało o istocie sprawy ani nie kończyło jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w tym przypadku Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum, a więc w przedmiocie cofnięcia koncesji. Jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, podlegającym takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie 2794/00). Organ prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do jego treści, ani że treść ta nie ulegnie zmianie. Innymi słowy, opinia w takiej sprawie niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zobowiązany jest ocenić ją jako dowód w sprawie, przy rozważeniu wszystkich argumentów, w tym podnoszonych przez skarżącego i dokonać swobodnej ich oceny według zasad określonych przepisami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem jest , że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo usiłowania doprowadzenia innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia mieniem (art. 13 w zw. z art. 286 § 1 kk) oraz o przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 § 1 kk) w związku z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą. W art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia nie wskazano wprawdzie przesłanek opiniowania, pozostawiając je tzw. uznaniu administracyjnemu, lecz wydana w tej sprawie opinia nie przekracza granic tego uznania, skoro skarżącego postawiono w stan oskarżenia za popełnienie przestępstw wskazanych wyżej a ponadto decyzją Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. A.P. skreślono z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a zatem jako przedsiębiorca przestał spełniać on warunki do wykonywania działalności objętej koncesją. Okoliczność ta stanowi dodatkową, obok toczącego się postępowania karnego, przesłankę do pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie mu koncesji. Wydając opinię o skarżącym, jako o przedsiębiorcy, organ administracji zasadnie uznał, że wobec postawienia go w stan oskarżenia w związku z wykonywaną działalnością objętą koncesją jego nienaganność postępowania budzi poważne wątpliwości. Nie miało zatem istotnego znaczenia w sprawie, że w życiu prywatnym skarżący zachowywał się poprawnie, gdyż nie to zachowanie było przedmiotem zainteresowania organu opiniującego, lecz zachowanie skarżącego jako przedsiębiorcy związane z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą. Wydając opinię w przedmiotowy zakresie, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem wymaganych przepisów postępowania, dlatego zarzut ich naruszenia związany z zarzutem dowolności zajętego stanowiska przez organ Sąd uznał za nietrafny. Organ administracji, zdaniem Sąd zasadnie podkreślał, że przy opiniowaniu skarżącego jako przedsiębiorcy konstytucyjna zasada domniemania niewinności, nie mogła stanowić przedmiotu rozważania organu. Jak podkreślił organ działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia stanowi sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Dlatego dostęp obywatela do prowadzenia tej działalności poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa do stosowania środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast sformułowana Konstytucji RP zasada domniemania niewinności odnosi się bezpośrednio do postępowania karnego i na poziomie konstytucyjnym ma ona ściśle karnoprawny wymiar, a zatem wskazana norma prawna nie odnosi się do postępowania administracyjnego i nie może być - wbrew oczekiwaniom strony – rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom. Organy nie mają kompetencji do oceny zasadności wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów (czy też jak w przypadku strony - już wydania aktu oskarżenia) i zastosowanej kwalifikacji prawnej czynów nimi objętych oraz nie rozstrzyga o winie lub niewinności oskarżonego, a więc w tym zakresie wypowiadać się nie może. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.