VI SA/Wa 505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu osób bez przestrzegania określonej w zezwoleniu ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – skarżącej – L. sp. z o.o. w L. działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 18 ust.l, art. 20 ust. l, art. 22 ust. l, art. 92 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), oraz Lp. 1.2.2 pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] października 2005r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł (trzech tysięcy) złotych utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ II instancji ustalił, że nakładając karę w wysokości 3.000 zł Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przyjął, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było wykonywanie transportu osób bez przestrzegania określonych w zezwoleniu przystanków. Takich ustaleń dokonano podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. przeprowadzonej w dniu [...] września 2005r. Pojazdem kierował Pan T. P.. Odwołując się od decyzji organu I instancji strona wskazała, iż zamiarem kierowcy nie było zatrzymanie pojazdu w celu wysadzenia pasażera, ale w celu sprawdzenia, dlaczego jadący bezpośrednio za nim inspektorzy dają znaki świetlne oraz wykonują gesty, które, w sposób uzasadniony zinterpretowane zostały jako znaki do zatrzymania pojazdu. Po zatrzymaniu kierowca otworzył drzwi autobusu, co umożliwiło niezdyscyplinowanemu pasażerowi opuszczenie pojazdu w niedozwolonym miejscu. Nadto, strona zarzuciła organowi nie wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu kontroli, tj. [...] września 2005r. przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym - przewozy regularne na linii komunikacyjnej L.. Prowadzona obserwacja wykazała zdaniem organu, iż w miejscowości M. kierowca dwukrotnie zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów. Ustalono na podstawie rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...], iż w miejscowości M. zamieszczony jest tylko jeden przystanek. Ponadto stwierdzono, że w miejscowości M. przy składzie budowlanym (gdzie kierowca wysadził jednego pasażera) nie ma w ogóle wyznaczonego przystanku, na okoliczność czego w trakcie jazdy za kontrolowanym pojazdem sporządzono dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie stwierdzono wykonywanie przez L. sp. z o.o. regularnego transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków (art. 92 ust. l, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie Lp. 1.2.2. lit.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W ocenie organu argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o protokół kontroli nr [...] z dnia [...] września 2005r. oraz zebrane w toku kontroli dokumenty. Strona została pouczona o przysługującym jej prawie składania wyjaśnień oraz zgłaszania wniosków dowodowych w toku postępowania wyjaśniającego a także o możliwości wnoszenia uwag do protokołu. Przy wydaniu decyzji organ oparł się na dowodzie z dokumentów oraz przesłuchania świadków. Po ponownym przesłuchaniu świadka, kierowcy Pana T. P. w dniu [...] października 2005r., organ uznał, iż ustalenia kontroli zawarte w protokole kontroli nr [....] są poparte dowodami w postaci protokołu przesłuchania świadka z dnia kontroli oraz z dnia [...] października 2005r., w których to kierowca jednoznacznie zeznał, iż wysadził jednego pasażera w miejscu niebędącym przystankiem, tzn. w miejscowości M. przy składzie budowlanym. Zdaniem organu potwierdza to dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższy stan faktyczny jest w ocenie organu bezsporny, i znajduje potwierdzenie w protokole kontroli nr [...] oraz w całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W ocenie organu argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji organu I instancji, ponieważ skoro przedsiębiorca podjął działalność gospodarczą w zakresie wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to obowiązany jest do bezwzględnego przestrzegania regulujących ją przepisów. Bezspornym faktem jest, iż w dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy osób niezgodnie z trasą przejazdu i przystankami. Załącznik Lp. 1.2.2 pkt 3 do ustawy o transporcie drogowym za powyższe naruszenie przewiduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 września 2003r. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy w sposób ścisły. W związku z powyższym, mając na uwadze stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli, organ odwoławczy, stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia w tym zakresie decyzji administracyjnej. Zaskarżając powyższą decyzję Skarżący podniósł nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego (tj. naruszenie art. 77 ust. l kpa które miało istotny wpływ na wynik sprawy) oraz wynikające z tego błędne zastosowanie art. 92 l w zw. z Lp. 1.2.2. lit.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej organ w trakcie postępowania naruszył również art. 75 § l zd. l a za podstawę decyzji biorąc dowód przeprowadzony w sprzeczności z prawem tj. z art. 79 a. Podniósł , że organ odwoławczy nie rozpoznał żadnego zarzutu Skarżącej zgłoszonego w odwołaniu, zarówno co do uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i co do kwestii merytorycznych. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się wyłącznie do arbitralnych stwierdzeń o bezsprzeczności i jednoznaczności obranego w sprawie materiału dowodowego nierozważając treści, formy i doniosłości poszczególnych dowodów, a co do zarzutów Skarżącej ograniczył się do stwierdzenia, że nie mogą zostać uwzględnione, w żaden sposób go nie uzasadniając. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe w świetle treści odwołania jest stwierdzenie o bezsporności stanu faktycznego. Skarżąca interpretuje opisany stany faktyczny zupełnie odmiennie niż Organ, opierając się na tym samym materiale dowodowym. Podnosi, że Skarżąca w odwołaniu wprost stwierdziła, że nie zgadza się z interpretacją tanu faktycznego przyjętą przez Organ pierwszej instancji i w związku z tym kwestia naruszenia ustawy o transporcie drogowym nie jest wbrew stanowisku organu bezsporna. Zdaniem strony Organ słusznie przyjął kryterium celu zatrzymania autobusu, jako podstawę do stwierdzenia naruszenia powołanego przepisu ustawy. Jest oczywiste, że nie stanowi takiego naruszenia zatrzymanie autobusu poza wyznaczonym przystankiem albo na przystanku niezawartym w rozkładzie jazdy w innym celu niż wysadzenie bądź zabranie pasażera. Zdaniem skarżącej organ nie wziął pod uwagę wszystkich zeznań kierowcy złożonych w dniu [...] października 2005 r. Kierowca stwierdził tam jednoznacznie, że jego zamiarem nie było zatrzymanie pojazdu w celu wysadzenia pasażera, ale w celu sprawdzenia, dlaczego jadący bezpośrednio za nim Inspektorzy dają znaki świetlne oraz wykonują gesty, w tych okolicznościach, w sposób uzasadniony zinterpretowane przez kierowcę jako znaki do zatrzymania pojazdu. W ocenie skarżącej kierowca słusznie przyjął, że intencją inspektorów mogła być chęć spowodowania zatrzymania autobusu bądź to w celu dokonania czynności w ramach prowadzonej kontroli bądź przekazania jakiejś innej informacji, która np. mogła być związana z awarią pojazdu (np. światła "stop"). Na drodze kierowcy często dają sobie różne znaki, które mają na celu spowodowanie zatrzymania innego pojazdu i tego typu znaki były dawane przez Inspektorów. Po zatrzymaniu kierowca otworzył drzwi autobusu co umożliwiło niezdyscyplinowanemu pasażerowi opuszczenie pojazdu w miejscu niedozwolonym. Kierowca jednakże nie mógł siłą zatrzymać pasażera. Po sprawdzeniu, że Inspektorzy jednak nie mają mu nic do przekazania kierowca ruszył dalej. Tych zeznań kierowcy nieuwzględniono wydając decyzję, co zdaniem skarżącej oznacza, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i uznał za udowodnioną okoliczność, na zaistnienie której dowodu nie przeprowadzono (art. 80 kpa). Organ poczynił z góry założenie, że opuszczenie przez pasażera pojazdu stojącego poza wyznaczonym przystankiem oznaczało, że kierowca zatrzymał pojazd w celu umożliwienia tego pasażerowi. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku było inaczej a kierowca w tym stanie faktycznym nie mógł postąpić inaczej, gdyż nie ma wpływu na zachowanie pasażera. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga analizowana według podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych, podlega uwzględnieniu. W szczególności podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na których podjęto rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że prowadzona obserwacja wykazała, iż w miejscowości M. kierowca dwukrotnie zatrzymał się w celu wysadzenia pasażerów. Ustalono na podstawie rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...], iż w miejscowości M. zamieszczony jest tylko jeden przystanek. Ponadto stwierdzono, że w miejscowości M. przy składzie budowlanym (gdzie kierowca wysadził jednego pasażera) nie ma w ogóle wyznaczonego przystanku, na okoliczność czego w trakcie jazdy za kontrolowanym pojazdem sporządzono dokumentację fotograficzną. Należy zauważyć, iż we wskazanej miejscowości kierowca był uprawniony do zatrzymania się na przystanku co też uczynił. Z tego powodu nie można czynić zarzutu. Zatrzymanie pojazdu w miejscowości M. przy składzie budowlanym gdzie nie ma przystanku, i gdzie z pojazdu wysiadł jeden pasażer jest okolicznością bezsporną. W ocenie Sądu organ nie wziął pod uwagę wszystkich zeznań kierowcy złożonych w dniu [...] października 2005 r. Kierowca stwierdził, że jego zamiarem nie było zatrzymanie pojazdu w celu wysadzenia pasażera, ale w celu sprawdzenia, dlaczego jadący bezpośrednio za nim Inspektorzy dają znaki świetlne oraz wykonują gesty, w tych okolicznościach, w sposób uzasadniony zinterpretowane przez kierowcę jako znaki do zatrzymania pojazdu. Rację ma organ, iż sposoby zatrzymania pojazdu do kontroli są opisane w ustawie i Inspekcja w przypadku podjęcia interwencji jest obowiązana stosować się do przepisów prawa ale nie można odmówić także racji skarżącej, iż kierowcy posługują się pewną zwyczajową gamą sygnałów w celu przekazania informacji. Nadto nie zostało wyjaśnione czy i jakie czynności mógł podjąć kierowca w celu niedopuszczenia do opuszczenia pojazdu przez pasażera. Organ nie ustalił tożsamości pasażera i nie przesłuchał go na okoliczność opuszczenia pojazdu. W sytuacji gdy organ podejmuje działania kontrolne i pojazd inspekcji porusza się przez dłuższy odcinek za kontrolowanym pojazdem inspektorzy winni podjąć także czynności zmierzające do ustalenia tożsamości pasażera i uzyskania od niego zeznań. W ocenie Sądu organ nie zajął stanowiska w tej sprawie i nie wyjaśnił przekonywująco dlaczego w tym zakresie nie daje wiary wyjaśnieniom kierowcy. Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przestrzeganie zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Musi więc w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 kpa). Powyższe rozważania dowodzą, iż organ uchybił tym przepisom kpa. Sąd nie mógł przejść nad tym do porządku, gdyż podjecie rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia musi być poprzedzone udokumentowanymi czynnościami sprawdzającymi. Z uwagi na w/w uchybienia zaskarżonej decyzji wyrażające się w niezajęciu stanowiska w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach podnoszonych przez stronę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.