VI SA/Wa 505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 grudnia 2023 r. nr ZN.WOD.4241.109.2023.2.JK w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: organ lub GDDKiA) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 13 lipca 2023 r. o odmowie udzielenia W. G.(dalej także jako skarżąca) zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] do działki nr [...] w B., mającego stanowić obsługę komunikacyjną istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia 24 maja 2023 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do swojej nieruchomości położonej w miejscowości B.. We wniosku wskazała, że zjazd miałby stanowić obsługę komunikacyjną istniejącej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zabudowy mieszkaniowej. Do wniosku załączyła kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonym miejscem planowanego zjazdu oraz kopie wypisu z rejestru gruntów. Na wezwanie organu skarżąca wraz z pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. dodatkowo przedstawiła uproszczony wypis z rejestru gruntów, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz wydruk treści ksiąg wieczystych. Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. organ zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z kompletem akt dotyczących sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. GDDKiA decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej jako u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) nie udzielił skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] do działki nr [...] w B.. Od tej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. GDDKiA utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że istotnym elementem mającym wpływ na rozstrzygnięcie jest fakt, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ odwołują się do § 55 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów technicznobudowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej także jako rozporządzenie) stwierdził, że lokalizacja zjazdu zwykłego na drodze klasy GP dopuszczalna jest tylko pod warunkiem wystąpienia trudnych warunków i tylko i wyłącznie w przypadku gdy zjazd taki nie będzie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zobowiązuje do tego wskazany wyżej art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, w myśl którego zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Organ podkreślił, że fakt, iż na drodze krajowej istnieje zjazd nie oznacza, że w pobliżu można lokalizować kolejny zjazd, bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej organ stwierdził, że jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, wskazane przez nią zjazdy znajdujące się w pobliżu wnioskowanej lokalizacji zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] powstały przed powstaniem Banku Danych Drogowych, a zatem zostały zewidencjonowane jako zjazdy "zastane", powstały więc w czasie, gdy obowiązywał inny stan faktyczny oraz prawny m.in. obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). W związku z powyższym, istnienie wskazanych przez skarżącą zjazdów nie może determinować decyzji organu, który wydając ją ocenia możliwość lokalizacji zjazdu w obecnym stanie prawnym i faktycznym oraz obowiązującej organizacji ruchu, mając na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wskazał, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [..], położonej w miejscowości B. byłby usytuowany na odcinku w km od 64+783 do 68+963 przenoszącym natężeniu ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 5581 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych. Ponadto, wzdłuż drogi krajowej nr [...], naprzeciwko działki nr [...] występuje zabezpieczenie w postaci bariery ochronnej metalowej tj. "U-14a", jest to urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowane w celu fizycznego zapobiegania zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Na przedmiotowym odcinku jezdni drogi krajowej nr 28 bariera ochronna metalowa służy odgrodzeniu pasa jezdni od występującej wzdłuż jezdni skarpy. GDDKiA zwrócił uwagę, że pochylenie niwelety w miejscu przylegania do jezdni działki nr [...] wynosi 5,5%, w związku z powyższym lokalizacja zjazdu w tym miejscu wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] oraz na jego płynność, z uwagi na długi czas oczekiwania na możliwość wykonania skrętu. Organ stwierdził, że istniejący w pobliżu zjazd zwykły zlokalizowany w km 66+142 po tej samej stronie (lewej) drogi krajowej nr [...] do drogi wewnętrznej należało uwzględnić w przeprowadzanej analizie nie tylko jako punkt kolizyjny na drodze, wpływający na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale także jako potencjalna możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącej z drogą publiczną bez konieczności lokalizowania nowego, dodatkowego zjazdu. Zjazd ten prowadzi do działki drogowej nr [...], stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną, do której przylega m.in. działka nr [...], stanowiąca możliwość alternatywnego skomunikowania z działkami nr [...] i nr [...], na których posadowiony jest budynek mieszkalny, stanowiący własność skarżącej. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia odpowiednio na ww. działce nr [...] służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ zaznaczył, że każdy zjazd z drogi publicznej, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości. Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że w 2017 r. w km 65+900 oraz w km 65+500 drogi krajowej nr [...] zdarzyły się dwa wypadki, w wyniku których trzy osoby zostały ranne, zaś jedna ciężko ranna. Ponadto w 2018 r. w km 65+500 oraz w km 66+500 zdarzyły się dwa wypadki, w których dwie osoby zostały ranne oraz jedna ciężko ranna. Skargę od tej decyzji złożyła W. G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie zgody na lokalizację zjazdu zwykłego zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez: a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] do nieruchomości nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi, podczas gdy projekt zjazdu przy mniejszej nieruchomości nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego, a budowa takiego zjazdu jest technicznie możliwa; b) niewyczerpujące zebranie materiałów dowodowych oraz naruszenie art. 80 k.p.a. w postaci niedostatecznej oceny materiału dowodowego, a to poprzez ustalenie, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku [...] – [...]posiada duże natężenie ruchu, które stanowić może niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, co spowodowało brak uzyskania zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy natężenie ruchu tegoż odcinka drogi nie jest wysokie, a w porównaniu z innymi odcinkami, gdzie znajdują się zjazdy do nieruchomości, jest znacznie mniejsze; c) niewyczerpujące zebranie materiałów dowodowych poprzez nieprzeprowadzenie analizy opartej o wymagania określone w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych przy wydawaniu odmownej decyzji tj. ocena prawidłowej odległości widoczności na zjeździe bez pasa włączania, na drodze klasy GP, które to odległości są wystarczające i spełniają wymagania określone przepisami prawa; d) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że w przypadku, w którym niweleta drogi wynosi 5,5% , to lokalizacja zjazdu w tym miejscu wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy niweleta 5,5% na prawej jezdni wpływa korzystnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi, gdyż zmniejsza odległość widoczności oraz wyznacza bezpieczne zatrzymanie pojazdu przed przeszkodą; e) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że w sprawie nie występują trudne warunki, które dawałyby możliwość zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej klasy GP, o których mowa w § 55 ust.2 pkt.1 rozporządzenia, podczas gdy w sprawie występują trudne warunki uzasadniające zezwolenie na budowę ww. zjazdu. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania obywateli polegające na wybiórczym udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] przy zaistnieniu tych samych okoliczności, które w niniejszym stanie faktycznym skutkowały odmową udzielenia przedmiotowego zezwolenia. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie prawa przez organ, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powoduje obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji, a jedynie takie które ma wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja GDDKiA o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej zakwalifikowanej na odcinku projektowanego zjazdu do klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Pojęcie zjazdu zdefiniowano w art. 4 pkt 8 u.d.p., zgodnie z którym zjazd oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w § 54 ust. 4 stanowi, że zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (pkt 1 ); techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych (pkt 2 ); awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi. Nie ulega wątpliwości, że planowany zjazd objęty wnioskiem skarżącej miałby charakter zjazdu zwykłego. Zjazd ten miał zostać zaprojektowany z drogi krajowej nr [....], która ma klasę drogi GP. W świetle § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Oznacza to, że dopuszczalność ustanowienia zjazdu zwykłego z drogi klasy GP (jak w niniejszej sprawie) zależy przede wszystkim od ustalenia czy zachodzą "trudne warunki. Termin ten został zdefiniowany w § 4 pkt 22 rozporządzenia jako warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. Zatem trudne warunki, które wyłączają zakaz lokalizacji zjazdów zwykłych z dróg krajowych klasy GP mogą odnosić się jedynie do okoliczności związanych z ukształtowaniem terenu i warunkami środowiskowymi, ale jednocześnie uniemożliwiają lub w znacznym stopniu utrudniają zastosowanie rozwiązania standardowego. Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszej sprawie takie "trudne warunki" nie występują. Należy zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wskazanie przez skarżącą na "flisz karpacki podatny na uaktywnienie osuwisk nawet przy niewielkich wykopach" należy uznać za zjawisko zagrażające bezpieczeństwu zarówno dla istniejącej zabudowy, jak również dla powstawania nowych zjazdów, których budowa mogłaby przyczynić się do powstania osuwiska. Brak było natomiast innych argumentów świadczących o trudnych warunkach. Samo powołanie się na to, że droga w miejscu planowanego zjazdu przebiega w warunkach górskich nie oznacza automatycznie trudnych warunków. Ponadto, w ocenie Sądu, nawet przy założeniu, że nieruchomość do której miałyby prowadzić zjazd położona jest w trudnych warunkach to warunki te nie uniemożliwiają w przypadku działki skarżącej zastosowania rozwiązania standardowego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na alternatywną możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...]. Zjazd w km ok. 66+142 strona lewa drogi krajowej nr [...] prowadzi do działki drogowej nr [...], stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną, do której przylega między innymi działka nr [...], stanowiąca możliwość alternatywnego skomunikowania z działkami nr [...] i nr [...] na których posadowiony jest budynek mieszkalny, stanowiący własność skarżącej. Rozwiązanie takie wymaga uprzedniego ustanowienia służebności drogi koniecznej bądź to w drodze umowy z właścicielami ww. działek bądź na drodze sądowej. Sąd zaznacza, że w przypadku gdy jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości w inny sposób, aniżeli poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej wnioskodawca powinien w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do ustanowienia potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w drodze zawarcia umowy z właścicielem którejkolwiek z ww. działek, bądź w przypadku braku porozumienia poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym i dopiero gdyby działania te nie przyniosły zamierzonego skutku, złożyć wniosek o zezwolenie na zjazd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5994/23). Z tych też względów w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że zachodzą "trudne warunki", które uzasadniałyby odstąpienie od generalnego zakazu lokalizowania zjazdów z jezdni głównej drogi klasy GP. GDDKiA nie naruszył zatem § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. Niezależnie od powyższego organ przeanalizował także przesłanki określone w § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Sąd podziela pogląd organu, który stwierdził, że udzielenie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej z całą pewnością wpłynęłoby na pogorszenie się warunków bezpieczeństwa na tym fragmencie drogi krajowej nr [...]. Organ ustalił, że bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] byłby usytuowany na odcinku drogi przenoszącym natężenie ruchu drogowego w latach 2020 -2021 w liczbie [...]poj./dobę. Sąd zaznacza, że żadne przepisy nie przewidują normy jaki ruch należy uznać za znaczny. Jednak zauważyć należy, że podano średnią wartość, a ponadto, co należy podkreślić, że nie był to ani jedyny ani główny powód uznania przez organ, że lokalizacja zjazdu we wskazanym miejscu będzie powodowała zmniejszenie bezpieczeństwa na drodze. Skarżąca wskazała wyrok, w którym Sąd stwierdził, że natężenie ruchu na poziomie 13 tys. pojazdów na dobę potwierdza to, że wnioskowana lokalizacja projektowana jest w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu. W innych jednak sprawach Sąd stwierdzał, że również wartości niższe niż w niniejszej sprawie mogą świadczyć (jako jeden z wielu czynników) o braku możliwości wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (wyrok z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6349/23, SDR= 3823, wyrok z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5972/23 – SDR – 4161) Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej ukształtowanie terenu na odcinku, na którym miałby zostać zlokalizowany zjazd, nie stanowi argumentu obojętnego dla oceny bezpieczeństwa ruchu. Jak słusznie zauważył organ, pochylenie niwelety w miejscu przylegania do jezdni działki nr [...] wynosi 5,5%, w związku z powyższym lokalizacja zjazdu w tym miejscu wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...]oraz na jego płynność, z uwagi na długi czas oczekiwania na możliwość wykonania skrętu, przy nachyleniu niwelety ww. drogi krajowej wynoszącym 5,5%. Co również istotne wzdłuż drogi krajowej nr [...], naprzeciwko działki nr [...] występuje zabezpieczenie w postaci bariery ochronnej metalowej, która na tym odcinku jezdni służy odgrodzeniu pasa jezdni od występującej wzdłuż jezdni skarpy. Bariery takie jak słusznie zauważył organ ustawiane są w celu fizycznego zapobiegania zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Nie są one umiejscawiane w przypadkowych miejscach, a jedynie w takich, które z uwagi na swój niebezpieczny charakter wymagają podjęcia dodatkowych działań zabezpieczających. Organ wskazał również, że istotnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo jest istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu zjazdu zwykłego zlokalizowanego w km 66+142 po tej samej stronie (lewej) drogi krajowej nr [.;..] do drogi wewnętrznej i słusznie ocenił go jako punt kolizyjny. Opisując geometrię drogi, oznakowanie pionowe i poziome na drodze organ jednoznacznie wskazał, że odcinek drogi objęty wnioskiem o zezwolenie na lokalizacje zjazdu zwykłego jest miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, o którym mowa w. § 55 ust. 2 rozporządzenia. Sąd zwraca uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak jednoznacznie wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Organ rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest obowiązany w szczególności do wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a następnie załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, o ile nie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym, który należy utożsamiać z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6349/23 oraz powołane w nim orzeczenia). W orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko zgodnie z którym naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Powszechnie przyjmowany również prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy (por. wyroki NSA z 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 1864/14; z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 176/11; z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06; z 13 lutego 2001 r. sygn. II SA 770/00; z 31 marca 1999 r. sygn. II SA188/99; z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 705/98). Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. GDDKiA prawidłowo przyjął, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, gdyż mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie. Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie zasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl natomiast art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu GDDKiA prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ trafnie dokonał jego subsumpcji do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ wykazał, że wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscu wskazanym przez skarżącą zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi. Należy zwrócić uwagę, że planowy zjazd miałby się odbywać z drogi klasy GP, a jak wskazano wyżej, prawodawca przewidział, co do zasady, zakaz tego typu zjazdów z dróg głównych o ruchu przyśpieszonym. Niezależnie od powyższego organ w sposób wyczerpujący wykazał powody dla których z uwagi na bezpieczeństwo ruchu nie było możliwe załatwienie wniosku skarżącej zgodnie z jej oczekiwaniem. Zdaniem Sądu organ nie naruszył również art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania obywateli polegające na wybiórczym udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], przy zaistnieniu tych samych okoliczności, które w niniejszym stanie faktycznym skutkowały odmową udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Sąd zwraca uwagę, że istniejące zjazdy zostały zorganizowane w innych warunkach drogowych, inne mogłyby być zatem okoliczności faktyczne, które uzasadniały wydanie decyzji zezwalających zjazd dla tych konkretnych nieruchomości. Zaznaczyć należy, że poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena zasadności zezwolenia na inne zjazdy. Natomiast, jak wskazano wyżej, udzielenie skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem, byłoby sprzeczne z przepisami prawa. Poza granicami sprawy administracyjnej o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, które wyznacza art. 29 ust. 4 u.d.p., pozostają natomiast kwestie przesłanek ustanowienia drogi koniecznej (tj. wola stron czy koszty jej ustanowienia). Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać, iż zakres postępowania wyjaśniającego winien obejmować określone w przepisach ustawy Kodeks cywilny przesłanki warunkujące ustanowienie służebności drogi koniecznej (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 537/21). Konieczność poniesienia dodatkowych kosztów związanych z ustanowieniem służebności drogowej nie może być argumentem uzasadniającym udzielenie zezwolenia na zjazd, szczególnie w sytuacji, gdy taki zjazd będzie miał wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.