VI SA/Wa 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "[...] ITD") decyzją z dnia [...] listopada 2012r., na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej "P.r.d."), § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. Nr 32, poz. 262 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustawach (Dz. U. z 2011r. Nr 222, poz. 1321, zwanej dalej "ustawą o zmianie P.r.d."), nałożył na S. sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą") karę pieniężną w wysokości 1.140zł. Według [...] ITD podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10,0t dla pojedynczej osi napędowej o nacisku osi: powyżej 11,01 do 11,5t. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012r. o godz. 18:30 na drodze krajowej nr [...] na wysokości 80km + 432m (okolice miejscowości K.S.) zatrzymany został do kontroli pojazd członowy składający się z pojazdu silnikowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] prowadzony przez A.B.W., który wykonywał krajowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu Spółki. W toku kontroli ustalono, iż pojazdem tym wykonywano przewóz drogowy rzeczy (żerdzi wirowanych 13 szt. oraz płyt ustrojowych 20 szt.). Według organu I instancji nacisk drugiej osi pojazdu silnikowego, która jest pojedynczą osią napędową pojazdu wynosił po odjęciu 2% 11,42t. Dopuszczalny nacisk dla pojedynczej osi napędowej na drodze krajowej nr 63 w miejscu kontroli wynosił natomiast 10t – zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005r. (Dz. U. z 2005r. Nr 219, poz. 1861 ze zm.). Kontrolowany kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia dla przejazdu zespołu pojazdów nienormatywnych. Kierowca, po przeprowadzeniu ważenia, został poinformowany o zaistniałym naruszeniu i o możliwości powtórnego ważenia celem weryfikacji wyników, lecz z możliwości tej nie skorzystał. Z dokonanej kontroli sporządzono protokół kontroli. Uzasadniając rozstrzygnięcie [...] ITD wskazał, że zgodnie z art. 13g ust. 1 i ust. 2 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Wobec braku wyjaśnień Spółki odnośnie stwierdzonego naruszenia organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym podczas kontroli na drodze, który to materiał bezspornie wskazywał na fakt ww. naruszenia. W ocenie organu I instancji Spółka zlecając kierowcy wykonanie przewozu powinna dołożyć wszelkich starań, aby uzyskać informacje o rodzaju podejmowanego ładunku i zaplanować jego przewóz z uwzględnieniem prawidłowego rozkładu. Zdaniem organu I instancji to sprawą przedsiębiorcy wykonującego przewozy jest znać przepisy normujące problematykę działalności, jak również techniczne zagadnienia odnoście przewozu towarów na trasie przejazdu. Tym samym to Spółka ponosiła konsekwencje przekroczenia dopuszczalnych nacisków na oś. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji [...] ITD w całości, zarzucając naruszenie art. 9, art. 10, art. 7, art. 13 i art. 73 § 1a K.p.a. Według Spółki w toku postępowania uniemożliwiono jej zapoznania się z aktami sprawy. Nie uzyskała ona również odpowiedzi na wniosek o nadesłanie w ramach pomocy prawnej akt przedmiotowej sprawy do wojewódzkiego inspektoratu ruchu transportu drogowego w K. W związku z tym zdaniem Skarżącej nie miała ona możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Spółka podniosła ponadto, ze z art. 73 § 1a K.p.a. wynika wprost, że strona może realizować prawo dostępu do akt w lokalu organu administracji publicznej bez przymusu przeglądania akt sprawy w siedzibie organu prowadzącego postępowania. Organ prowadzący postępowanie może jednak w wyjątkowych sytuacjach skorzystać z trybu określonego w art. 52 K.p.a. i umożliwić stronie przeglądanie akt w lokalu administracji publicznej mającej siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje strona albo w miejscowości bliskiej miejscu jej zamieszkania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "GITD") decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. uchylił ww. decyzję [...] ITD i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. GITD odwołał się do art. 64 ust. 1 P.r.d., art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 1, art. 40c, art. art. 41 ust. 4 i ust. 5 u.d.p. i przytoczył ponownie okoliczności stwierdzonego naruszenia. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa kontrola drogowa była przeprowadzona w oparciu o stan prawny po dniu 18 października 2011r., kiedy to wszedł w życie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Z kolei art. 8 ww. ustawy stanowił, iż wchodzi ona w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 9 w zakresie art. 64h oraz art. 5 ust. 2, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, oraz art. 1 pkt 5 lit. b w zakresie art. 61 ust. 15 i ust. 16, który wchodzi w życie w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie ww. ustawy nastąpiło dnia 18 października 2011r. Zatem od dnia 18 października 2011r. należało stosować przepisy w nowym brzmieniu, które wprowadziło znaczne zmiany dotyczące odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd za popełnione naruszenia. Według GITD w chwili rozpatrywania sprawy przez niego jako organ odwoławczy zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie w całości wyżej wskazywana ustawa, zaś stosownie do jej art. 5 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, stanowił iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów u.d.p. umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. GITD wskazał również, że ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji "ładunku sypkiego" oraz "drewna" w rozumieniu ustawy P.r.d. zatem organ wydający decyzję jest każdorazowo zobowiązany do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. W przedmiotowym przypadku przewożono żerdzie wirowane oraz płyty ustrojowe, które bezsprzecznie nie stanowią materiału sypkiego ani drewna, zatem nie znajdował zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. W ocenie GITD organ I instancji wydając swoją decyzję nie zbadał jednak, czy Spółka dochowała należytej staranności oraz czy miała wpływ na powstanie naruszenia. Pomimo, iż to strona postępowania powinna wykazać, iż dochowała należytej staranności i nie miała wpływu na powstanie naruszenia to obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu przesłanek wymienionych w art. 5 ww. ustawy. W tym celu organ powinien wezwać Spółkę do przestawienia dowodów wyłączających jej odpowiedzialność. W ocenie organu odwoławczego organy prowadzące postępowanie administracyjne w niewielkiej liczbie przypadków będą dysponowały z urzędu informacjami na temat takich okoliczności jak brak wpływu czy dochowanie należytej staranności. Z tych względów niezbędne jest pouczanie stron postępowania o przepisach odnoszących się do ww. kwestii z jednoczesnym informowaniem o przejęciu przez nie inicjatywy dowodowej na ww. okoliczności, poprzez informowanie o obowiązku wykazania ww. okoliczności dowodami. Zastosowanie ma tutaj art. 7 i art. 9 K.p.a. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona postępowania pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. Stanowisko takie ma oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji, zdaniem GITD, udowodnienie naruszenia obowiązku informowania wskazanego w art. 9 K.p.a. stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sądy administracyjne. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła w ocenie organu odwoławczego konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś zbadanie okoliczności sprawy jest niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Według GITD organ I instancji powinien pouczyć Spółkę o nowych unormowaniach i wezwać ją do przedstawienia dowodów na okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego [...] ITD powinien rozstrzygnąć, czy sprawę należy umorzyć, czy też należy wydać decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną za stwierdzone naruszenie. Ponadto organ I instancji powinien w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentacji Spółki złożonej w toku postępowania - wypełniając normę zawartą art. 107 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji GITD w części jej uzasadnienia, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 15 P.r.d. oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez przyjęcie, iż w zakresie zastosowania ww. przepisów nie znajdują się przewozy żerdzi elektroenergetycznych prowadzone przez Skarżącą, podczas gdy z uwagi na podobieństwo faktu unormowanego w powyższych regulacjach powinny znaleźć zastosowane reguły wykładni funkcjonalnej argumentum a simili. Skarżąca podniosła, że nie ma zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia ww. decyzji GITD, lecz kwestionuje sposób oraz zakres jej uzasadnienia. Wskazała, że zazwyczaj przewozi na naczepach strunobetonowe żerdzie (słupów). W niniejszej sprawie zaś podwyższony nacisk wynikał z oczywistej z naukowego punktu widzenia okoliczności, iż żerdź (słup) ma postać zwężającego się stożka, która jest cięższa w miejscu najszerszym i najlżejsza u szczytu. Według Spółki żaden sposób umiejscawiania żerdzi na naczepie nie skutkuje z oczywistych względów takim rozłożeniem ciężaru na długości, aby nie powstało na jednej osi przekroczenie nacisku. Dzieje się tak nawet pomimo każdorazowo niewielkiej masy całkowitej ładunku, która jest daleko mniejsza od dopuszczalnej. Według Spółki ustawodawca dostrzegł ten problem, ale tylko w przypadku materiałów sypkich i drewna, czemu dano wyraz w art. 5 ww. ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Spółki problemy przedsiębiorców przewożących drewno we właściwym rozłożeniu ładunku są takie same jak w przypadku przewozów jej ładunku. Pomimo zaś identycznej sytuacji faktycznej w nie uwzględniono przewoźników innych podobnych ładunków. W konkluzji zdaniem Spółki, biorąc pod uwagę powyższą argumentację i mając na względzie kluczową dla państwa prawa zasadę równości, należało zastosować w przypadku jej przewozów reguły interpretacji funkcjonalnej analogia legis (argumentum a simili). W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2012 r. uchylająca decyzję [...] ITD i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przez GITD w tej decyzji art. 61 ust. 15 P.r.d. oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie P.r.d. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie P.r.d. wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 8 tej ustawy przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 18 października 2011 r., gdyż tego dnia powołaną ustawę opublikowano pod poz. 1321 w Dzienniku Ustaw nr 222 z 2011 r. W chwili rozpatrywania odwołania przez GITD zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie w całości ustawa nowelizująca, zaś stosownie do jej art. 5 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zmiana ta została omówiona w zaskarżonej decyzji. Artykuł 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie P.r.d. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdem nienormatywnym, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 15 P.r.d. przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Według oceny Sądu GITD prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej na podstawie wskazanego przepisu, gdyż kierowca Skarżącej nie dokonywał przewozu materiału sypkiego ani drewna. Sąd podziela zaprezentowane przez organ definicje materiału sypkiego oraz drewna. Pokrywają się one z powszechnym rozumieniem tych pojęć. Oczywistą rzeczą jest, że zasadniczą cechą materiału sypkiego jest jego zdolność do przesypywania się, natomiast drewno jest to surowiec w stanie nieprzetworzonym. W tym stanie rzeczy żerdzie wirowane (13 sztuk) oraz płyty ustrojowe (20 sztuk) nie stanowią materiału sypkiego, ani drewna. Zastosowanie zaproponowanej w skardze wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu jest, zdaniem Sądu, nietrafne. Wykładnia językowa analizowanego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby doszło do uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od ewentualnego nałożenia kary jest rodzaj przewożonego ładunku. Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, iż chodzi o ładunki sypkie oraz drewno. Skoro więc wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu jest zbędne, gdyż nie prowadzi do innych wniosków niż wynikające z brzmienia przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było uwolnienie od obciążania karami pieniężnymi podmiotów przewożących żerdzie (słupy) wykorzystywane w elektroenergetyce, jak tego domaga się Skarżąca, zawarłby odpowiednią regulację w przepisach prawa. Brak jest jednak takiej regulacji prawnej. Z tych względów bezzasadny jest zarzut skargi, wskazujący na błędną wykładnię art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zmianie P.r.d., a także zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 15 P.r.d. Z tych względów Sąd uznając zarzuty skargi za niezasadne na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu