VI SA/Wa 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w I. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji GDDKiA z [...] maja 2012 r. nr [...] zezwalającej skarżącej na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogi krajowej nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2017 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] organ udzielił S. M. z Pracowni P. " zgody na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogi krajowej nr [...] (ul. [...] w [...]) na opisanych w tej decyzji warunkach. Wnioskiem z 27 września 2011 r. Miasto [...] wystąpiło do GDDKiA o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscowości [...] (odcinek ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]) w celu umieszczenia kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni (rzut poziomy) 52,8 m2, w obszarze zabudowanym, wzdłuż drogi poza jezdnią w okresie od 23 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. i dalej bezterminowo. W dniu [...] września 2011 r. organ wydał decyzję nr [...] zezwalającą gminie Miastu [...] na zajęcie pasa drogowego na okres do 31 grudnia 2017 r. w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] kanalizacji sanitarnej. W decyzji tej nałożono również na Miasto [...] opłatę roczną za umieszczenie urządzenia obcego w pasie ww. drogi w okresie od 23 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz za następne lata. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją GDDKiA z [...] maja 2012 r. nr [...]– zmiana dotyczyła nazwy płatnika z Miasta [...] na skarżącą; pozostałe warunki określone w tej decyzji pozostały bez zmian. W dniu 17 lipca 2017 r. do użytku została oddana obwodnica Miasta [...], co spowodowało, że odcinek drogi krajowej nr [...] od km 188+136 do 199+802, przestał stanowić przebieg drogi krajowej, a został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Powyższa okoliczność legła u podstaw wydania przez GDDKiA decyzji z [...] listopada 2017 r. wygaszającej zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogi krajowej nr [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: "u.d.p.") stanowiący, iż odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Oznacza to również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą przekazanego odcinka drogi stał się z mocy prawa Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], w miejsce GDDKiA. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że przekazany odcinek drogi podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego, m.in. w kwestii stawek opłat za zajęcie poszczególnych elementów pasa drogowego. W przypadku dróg krajowych, wysokość opłat określa rozporządzenie, a w przypadku dróg wojewódzkich uchwała sejmiku województwa. W związku z tym, że urządzenia stanowiące własność skarżącej zostały zlokalizowane na przekazanym odcinku drogi, władnym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i pobierania opłat z tego tytułu stał się Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Tam też właściciel urządzeń (tj. spółka) winien złożyć stosowny wniosek celem kontynuacji zajęcia pasa drogowego. Nie podzielając argumentacji wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, GDDKiA zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Podkreślił w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, że z chwilą oddania do eksploatacji obwodnicy [...] przedmiotowy odcinek przestał być drogą krajową nr [...], zatem GDDKiA przestał nim zarządzać. Nowym zarządcą tego odcinka, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., stał się zarząd województwa. Sama droga jak również cały pas drogowy (jako nieruchomość) stały się więc własnością województwa. Urządzenie umieszczone na podstawie wygaszonej decyzji, z chwilą zmiany kategorii drogi znalazło się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Były to i są to właśnie urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. GDDKiA przypomniał, że w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej – krajowej, prowadzone są na różnych etapach przygotowania inwestycji postępowania administracyjne zakończone wydaniem trzech oddzielnych decyzji, tj. decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia (art. 39 ust. 3 u.d.p.), decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) i decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia czyli naliczającej opłaty za umieszczenie urządzenia na gruncie niebędącym własnością właściciela tego urządzenia (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). W dwóch pierwszych decyzjach brak jest podstaw do ich wygaszenia, gdyż de facto zostały skonsumowane, lecz w przypadku trzeciej już tak nie jest. Skoro zmienia się organ, czyli strona, w której interesie jest uregulowanie stanu prawnego na własnej nieruchomości, to zmianie ulega też, z formalnego punktu widzenia, przedmiot decyzji (droga) oraz wysokość opłaty, której podstawy naliczenia są odmienne u różnych zarządców. Zmiana taka wywołana zostaje nadzwyczajną sytuacją (w orzecznictwie powołane wyżej przepisy nazywane są przepisami szczególnymi). Zdaniem organu, zmiana dokonana poprzez wygaszenie decyzji na umieszczenie w pasie drogi krajowej urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzana drogami i potrzebami ruchu drogowego, jest zasadna i powinna stanowić odzwierciedlenie zmian w stanie faktycznym. GDDKiA wskazał przy tym, iż zmiana ma charakter czysto formalny, porządkujący nowy stan prawny; nie ma natomiast znaczenia z technicznego punktu widzenia w odniesieniu do lokalizacji samego urządzenia. Na powyższą decyzję GDDKiA z [...] stycznia 2018 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji wydanych przez organ w obu instancjach oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jaki interes społeczny przemawiał za wygaszeniem decyzji. Za taki trudno uznać zmianę kategorii drogi w pasie, której umiejscowiono urządzenia. Z pewnością nie leży to w interesie strony, bowiem urządzenia, na umiejscowienie, których wyrażono zgodę i w związku, z którymi wnoszone są opłaty, cały czas się tam znajdują i są eksploatowane, a skoro po 17 lipca 2017 r. znajdować się będą w pasie drogi bez wymaganej zgody, to powstanie obowiązek poniesienia sankcji administracyjnych z tym związanych. Dlatego, w ocenie spółki, nie było podstaw do wygaszenia dotychczasowej decyzji. Wystarczyłoby przekazanie dotychczasowej decyzji nowemu zarządcy drogi, co pozwoliłoby na zachowanie ciągłości i legalności usytuowania należących do skarżącej urządzeń. Analizując powołane w decyzji pierwszoinstancyjnej przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz przesłanki umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., skarżąca doszła do wniosku, że zmian/wygaszenia zezwolenia powinien dokonywać organ właściwy po zmianie przepisów, czego w niniejszej sprawie GDDKiA w ogóle nie rozważył. Zdaniem spółki, organ utracił możliwość wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie z dniem 17 lipca 2017 r., to jest z datą, w której droga utraciła status drogi krajowej. Po tej zaś dacie wszelkie rozstrzygnięcia, również te porządkujące, powinny być wydawane przez "nowe" organy właściwe w sprawie. Skarżąca stwierdziła również, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie spełniają wymagań formalnych wynikających z art. 107 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym nie wyjaśnił również prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spółka trafnie wywiodła w skardze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jednak nie dostrzegła, iż tego rodzaju naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Podkreślić należy, że z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu zaś ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018; E. Śladkowska, Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2013). Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bezspornie doszło do zmiany organu uprawnionego do zarządu drogą. W związku z oddaniem do użytku w dniu 17 lipca 2017 r. obwodnicy Miasta [...], część drogi krajowej, w której są umieszczone przyłącza kanalizacji sanitarnej, stała się drogą wojewódzką. Wskazana zmiana wynikała wprost z art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Konsekwencją zaliczenia opisanego odcinka do kategorii drogi wojewódzkiej była zmiana podmiotu zajmującego się zarządem tej drogi. Przepis art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w ust. 2 ww. artykułu wyliczono, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - GDDKiA (pkt 1), a dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2). W ramach zarządu do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Zasadę tę co do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ujęto także w art. 40 ust. 1 u.d.p. Zapisano w nim, że zajęcie pasa na ww. cele wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego, skoro w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji i dacie wydania decyzji w tym zakresie, zarządcą drogi był już zarząd województwa i on z chwilą zmiany kategorii drogi stał się organem właściwym w sprawach wydawania zezwoleń na zajęcie pasa ruchu w odniesieniu do przedmiotowej drogi, to również w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi właściwy był już zarząd województwa, a nie GDDKiA - vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 23 marca 2018 r. o sygn. akt: II GW 70/17, II GW 71/17 i II GW 2/18 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych wskazano, że nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, iż wcześniejszy zarządca drogi, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji ze względu na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku zmiany zarządcy. Powołany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Tę zaś kwestię w rozpoznawanej sprawie rozstrzyga art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 20 k.p.a. Zatem wskazujący na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii. Warte zauważenia jest też, że stosownie do treści art. 162 § 3 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 i 2 k.p.a. następuje również w drodze decyzji administracyjnej, od której jako od decyzji wydanej w nowej sprawie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide wyrok NSA z 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, opubl. ONSA 1989, nr 2, poz. 60, przywołany za A. Wróblem [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El). Powyższe zatem oznacza, że w sprawach czy to wygaśnięcia, czy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie może rozstrzygać inny organ, niż ten który jest aktualnie właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawach zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo w powołanych wyżej postanowieniach z 23 marca 2018 r. NSA zauważył, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną wcześniej decyzją ostateczną. Wystarczająca jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie. Za tym stanowiskiem przemawiają bowiem zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 107 oraz art. 7 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, określony w § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).