VI SA/Wa 508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Dnia [...] maja 2014 r. podczas monitorowania ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. S. - węzeł S. zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy specjalnej [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował K. G. (nazywany dalej: "skarżącym"). Na podstawie okazanych dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4640 kg, w tym samochodu ciężarowego - 2940 kg, przyczepy - 1700 kg. Zespół pojazdów został zatrzymany do kontroli po przejechaniu pod bramownicą naliczającą ([...]). W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że w pojeździe nie znajdowało się urządzenie viaBox służące do uiszczania opłaty elektronicznej. W wyniku ustaleń inspektor Inspekcji Transportu Drogowego utworzył manualnie zapis ewidencyjny ER o numerze [...] (typ: a_no_ dsrc_no_contract), potwierdzający przejazd kontrolowanego zespołu pojazdów odcinkiem drogi krajowej nr [...] granica m. S. - węzeł S. z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Przebieg kontroli utrwalono w protokole z dnia [...] maja 2014 r. o numerze [...]. Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli, wskazując na bezprawność zatrzymania, jak i brak oznakowania informacyjnego o poborze opłaty elektronicznej za przejazd po odcinku drogi krajowej nr [...], na której stwierdzono naruszenie, co zdaniem strony, stanowiło okoliczność wyłączającą odpowiedzialność. 2. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] maja 2014 r. o godz. [...] na drodze krajowej nr [...] granica miasta S. węzeł S., na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 2011 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej: "u.d.p."). 3. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "GITD") decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Mając na uwadze konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ dopuścił dowód z dokumentu - pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. z dnia [...] listopada 2013 r. o numerze referencyjnym [...] na okoliczność prawidłowości oznakowania płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] w znaki drogowe i tablice informujące o systemie elektronicznego poboru opłat. Z przedmiotowego pisma wynikało, że na drodze krajowej nr [...] granica m. S. - węzeł S. zamontowano odpowiednie znaki w dniu [...] listopada 2011 r., tj. przed datą stwierdzonego naruszenia. 4. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji GITD z dnia [...] września 2014 r. Decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez nieuzasadnione wymierzenie stronie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w dniu kontroli [...] maja 2014 r. poruszał się po drodze nie będącej drogą krajową, która nie była odcinkiem drogi krajowej wskazanej w decyzji. Przyjęcie przez kontrolujących, że skarżący musiał wcześniej poruszać się wskazanym spornym odcinkiem drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną nie mogło wynikać z miejsca, w którym doszło do zatrzymania do kontroli, ponieważ w miejscu tym skarżący mógł się znaleźć nie koniecznie poruszając się spornym odcinkiem drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną. Równie dobrze mógł się tam znaleźć, poruszając się wcześniej drogą krajową z S. lub z P., za które nie pobiera się opłaty elektronicznej. Skarżący, poruszając się wskazanym zespołem pojazdów, nie był zobowiązany do posiadania w pojeździe urządzenia viaBox jeżeli nie poruszał się drogą krajową, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, więc wskazana w uzasadnieniu decyzji okoliczność stwierdzenia braku powyższego urządzenia w pojeździe skarżącego nie dawała jeszcze podstawy do stwierdzenia naruszenia obowiązku uzasadniającego wymierzenie kary administracyjnej. Skarżący nie został zatrzymany na odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną. Skarżący podczas kontroli wskazał również na brak oznakowania informacyjnego o poborze opłaty elektronicznej za przejazd po spornym odcinku drogi krajowej nr [...] od wjazdu z miejscowości M., co faktycznie ma miejsce, gdyż znak informujący o poborze przedmiotowej opłaty nie został umieszczony przed zjazdem na sporny odcinek drogi krajowej ze wskazanej miejscowości tylko już na drodze krajowej, co zdaniem skarżącego, wyłącza możliwość stwierdzenia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą krajową skoro wcześniej o obowiązku takim nie uprzedzono strony. 5. GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 pkt 4 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, utrzymał w całości w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. Stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie protokołu kontroli nr [...], dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów, pisma GDDKiA (Oddział w S.) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. GITD, mając na uwadze art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., stwierdził, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszając się w dniu [...] maja 2014 r. po odcinku drogi krajowej nr [...] wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 4 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Odnosząc stan faktyczny sprawy do obowiązującego stanu prawnego, GITD podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych (art. 5 ust. 1 u.d.p.) pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. pobierana jest za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. GITD podkreślił, że kontrola drogowa związana z obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej przeprowadzana przez Inspekcję Transportu Drogowego może odbywać się zarówno na płatnym odcinku drogi krajowej, na której wymagana jest taka opłata, jak również na drodze krajowej nieobjętej elektronicznym systemem poboru opłat viaToll. W dniu [...] maja 2014 r. około godz. [...] na drodze krajowej nr [...] w okolicy węzła M. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zauważył zespół pojazdów poruszający się po płatnym odcinku drogi krajowej. W związku z tym podjęto decyzję o zatrzymaniu pojazdu i przeprowadzeniu kontroli. Zespół pojazdów został dogoniony przez pojazd ITD po przejechaniu pod urządzeniem kontrolnym nr [...]. Zespół pojazdów skręcił na pierwszym skrzyżowaniu, uniemożliwiając tym samym skanowanie. W sprawie nie wykonano skanowania urządzeniem DSRC na drodze krajowej nr [...], ponieważ nie było to możliwe. W celu skontrolowania przedmiotowego zespołu pojazdów i ustalenia, czy pojazd ten posiada wymagane urządzenie viaBox, ww. zespół pojazdów został zatrzymany w S. gdzie dokonano skanowania i przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne. W ocenie organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p. poprzez nieuzasadnione wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, ponieważ jednoznacznie ustalono, że kontrolowany pojazd w chwili przeprowadzonej kontroli mobilnej nie był wyposażony w urządzenie viaBox. Brak urządzenia viaBox w pojeździe, co miało miejsce w sprawie, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Kierujący przedmiotowym zespołem pojazdów w dniu [...] maja 2014 r. odbył zatem przejazd po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta S. - węzeł S. bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. Określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych został naruszony, dlatego kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., została nałożona prawidłowo. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach u.d.p. na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Znaki drogowe, na które powołała się strona miały bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Odnośnie prawidłowego oznakowania drogi GITD powołał się na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Kraj owych i Autostrad (Oddział w S.) nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., z którego wynikało, że w dniu [...] maja 2014 r. na drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta S. - węzeł S. istniało oznakowanie tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo. Ponadto, wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T- 34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. na decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. – mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkujące nieuzasadnionym na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego zastosowaniem przepisu prawa materialnego – art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Skarżący zaprzeczył, aby materiał dowodowy sprawy potwierdzał, że w dniu [...] maja 2014 r. poruszał się po wskazanym odcinku drogi krajowej, podlegającej opłacie elektronicznej. Skarżący w dniu kontroli został zatrzymany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli mobilnej na drodze, nie będącej drogą krajową (niepłatnej), po której miał prawo się poruszać bez zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox służącego do naliczania i pobierania opłaty elektronicznej. Niesporne było również to, że podczas zatrzymania do kontroli, skarżący nie potwierdził przejazdu kierowanym przez siebie zespołem pojazdów spornym odcinkiem drogi krajowej nr [...], za który pobiera się opłatę elektroniczną. Według opisu działania systemu elektronicznego poboru opłat wskazanego w decyzji, system ten nie umożliwia stwierdzenia przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej danego pojazdu jeżeli nie posiada on na pokładzie urządzenia viaBox, na równi nie odnotowuje przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej, którego faktycznie nie było. Jeżeli zespół pojazdów prowadzony przez skarżącego nie posiadał na swoim pokładzie urządzenia viaBox emitującego dane o pojeździe odbierane przez czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, to nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto, że ów zespół pojazdów przejechał pod urządzeniem kontrolnym [...] znajdującym się na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...]. Wskazany w uzasadnieniu decyzji protokół kontroli, w którym skarżący zaprzeczył, aby korzystał ze spornego płatnego odcinka drogi krajowej nr [...], nie mógł, jego zdaniem, stanowić dowodu na korzystanie ze spornego odcinka drogi krajowej. Tak samo dokumenty w postaci dowodów rejestracyjnych i pisma GDDKiA nie potwierdzały okoliczności poruszania się przez skarżącego spornym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał żadnych dowodów, obalających zaprzeczenie przez skarżącego okoliczności korzystania ze spornego odcinka drogi krajowej nr [...]. W powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogu posiadania należytego uzasadnienia faktycznego, gdyż nie wskazuje dowodów świadczących o korzystaniu przez skarżącego ze spornego odcinka drogi krajowej numer [...]. Analogicznie przejazd zespołu pojazdów kierowanego przez skarżącego po spornym płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] nie mógł być odnotowany przez skaner zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego, co potwierdził GITD w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w związku ze stwierdzeniem braku przedmiotowego urządzenia w pojeździe skarżącego w trakcie kontroli, która miała miejsce na drodze, nie będącej drogą krajową, po której skarżący miał prawo się poruszać bez wskazanego urządzenia, przyjęto, że skarżący korzystał ze spornego odcinka drogi krajowej nr [...] bez uiszczenia należnej opłaty. Skarżący podkreślił, że nie korzystał w spornym przypadku ze wskazanego płatnego odcinka drogi krajowej nr [...]. W chwili zatrzymania do kontroli poruszał się drogą, na której nie miał obowiązku posiadania na pokładzie pojazdu urządzenia viaBox. W chwili zatrzymania poruszał się z niewielką prędkością, nie uciekał przed pojazdem ITD. Podczas przeprowadzonej kontroli wniósł zastrzeżenie do protokołu kontroli, negując zakomunikowane mu poruszanie się spornym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. Fakt nie posiadania przez skarżącego podczas kontroli urządzenia viaBox w pojeździe nie świadczyło o poruszaniu się przez skarżącego w dniu [...] maja 2014 r. spornym płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...], a wyłącznie na tej okoliczności w świetle treści uzasadnienia decyzji GITD zbudował swoją tezę o dopuszczenia się przez skarżącego poruszania po płatnym odcinku drodze krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. 7. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. 4. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i argumenty je uzasadniające zasługują na uwzględnienie. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia, art. 7, 77 i 80 K.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. 5. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych (art. 5 ust. 1 u.d.p.) pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. pobierana jest za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Kontrola drogowa związana z obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej przeprowadzana przez Inspekcję Transportu Drogowego może odbywać się zarówno na płatnym odcinku drogi krajowej, na której wymagana jest taka opłata, jak również na drodze krajowej nieobjętej elektronicznym systemem poboru opłat viaToll. 6. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. około godz. [...] na drodze krajowej nr [...] w okolicy węzła M. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego (ITD) zauważył zespół pojazdów poruszający się po płatnym odcinku drogi krajowej. W związku z tym podjęto decyzję o zatrzymaniu pojazdu i przeprowadzeniu kontroli. Zespół pojazdów został dogoniony przez pojazd ITD po przejechaniu pod urządzeniem kontrolnym nr [...]. Zespół pojazdów skręcił na pierwszym skrzyżowaniu, uniemożliwiając tym samym skanowanie. Ze stanowiska organu wynika, że w sprawie nie wykonano skanowania urządzeniem DSRC na drodze krajowej nr [...], ponieważ nie było to możliwe. W celu skontrolowania przedmiotowego zespołu pojazdów i ustalenia, czy pojazd ten posiada wymagane urządzenie viaBox, ww. zespół pojazdów został zatrzymany w S. gdzie dokonano skanowania i przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne. W ocenie organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p. poprzez nieuzasadnione wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, ponieważ jednoznacznie ustalono, że kontrolowany pojazd w chwili przeprowadzonej kontroli mobilnej nie był wyposażony w urządzenie viaBox. Brak urządzenia viaBox w pojeździe, co miało miejsce w sprawie, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. 7. Protokół z kontroli przeprowadzonej na warunkach i w trybie określonych w u.t.d. korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej. Aby jednak tak określoną wartość dowodową mógł nadać mu właściwy organ, kontrola musi być przeprowadzona w sposób, o jakim mowa w przepisach, a więc przede wszystkim w obecności kontrolowanego, któremu doręcza się kopię sporządzonego protokołu, do którego może on wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 3 i 4 u.t.d.). Sporządzenie protokołu znajduje umocowanie w art. 74 u.t.d. Zobowiązuje on inspektora przeprowadzającego kontrolę do sporządzenia protokołu z dokonanych czynności. Podpisuje go inspektor i kontrolowany, który ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Kopię protokołu doręcza się kontrolowanemu (art. 74 ust. 3 u.t.d.). Protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, iż jego treść (art. 75 u.t.d.) wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08; wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., II GSK 256/10; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., II GSK 687/11; wyroki dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Protokół jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, zatem nie może zawierać żadnych wątpliwości, co do okoliczności sprawy. Ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Protokół z kontroli drogowej korzysta, jako dokument urzędowy z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, i jeśli ten podpisał go bez zastrzeżeń, nie korzystając z możliwości wniesienia uwag, co do treści ustaleń. Odpowiadający wymaganiom art. 68 K.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. 7. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie protokół nie spełnia powyższych kryteriów. Protokół sporządzony z przeprowadzonej kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego inspektora i kontrolowanego. Na podstawie przepisu art. 74 ust. 2 u.t.d. kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. W rozstrzyganej sprawie protokół kontroli dokumentujący przebieg kontroli z dnia [...] maja 2014 r. zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy specjalnej [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżącym, nie został sporządzony zgodnie z wymogami art. 74 ust. 2 u.t.d. Zgodnie z ww. przepisem kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. W tej sprawie protokół nie zawiera ani podpisu kontrolowanego ani wyjaśnienia organu dlaczego kontrolowany odmówił podpisania protokołu. Powyższych kwestii nie wyjaśniają również decyzje wydane w sprawie. W ocenie Sądu tak ustalanego stanu faktycznego nie można przyjąć za prawidłowy zwłaszcza w związku z istotnymi sprzecznościami co do przebiegu i okolicznościami zdarzenia jakie istnieją w przedmiotowej sprawie pomiędzy skarżącym i organem. Skarżący neguje bowiem niektóre ustalenia decyzji. Podnosi, że nie uciekał przed inspektorami ITD i nie unikał kontroli drogowej na spornym odcinku drogi krajowej nr [...] i już po zjeździe przez niego ze spornego odcinka drogi krajowej nr [...]. Skarżący podnosi, że nie poruszał się spornym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. Skarżący podkreślał, że nie korzystał w spornym przypadku ze wskazanego płatnego odcinka drogi krajowej nr [...]. W chwili zatrzymania do kontroli poruszał się drogą, na której nie miał obowiązku posiadania na pokładzie pojazdu urządzenia viaBox. W chwili zatrzymania poruszał się z niewielką prędkością, nie uciekał przed nikim, w szczególności przed pojazdem ITD. Skarżący podnosi, że podczas przeprowadzonej kontroli wniósł zastrzeżenie do protokołu kontroli, negując zakomunikowane mu poruszanie się przez niego spornym odcinkiem drogi krajowej nr [...]. 8. W ocenie Sądu postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym stronę (podmiot wykonujący przewóz drogowy) reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi właśnie protokół kontroli (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2006 r., VI SA/Wa 2494/05, LEX nr 283301). Znaczenie protokołu kontroli sporządzonego przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego zauważa w swym orzecznictwie również Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że "protokół kontroli drogowej jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej i nie może zatem zawierać żadnych wątpliwości co do okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09, LEX nr 577324). W tej sprawie protokół nie został prawidłowo sporządzony. Brak w nim podpisu kontrolowanego, a jeśli go faktycznie nie złożył, to powinno to być w protokole kontroli opisane i wyjaśnione zgodnie z przepisami art. 74 ust. 2 u.t.d. Braki formalne protokołu oznaczają, że nie może być on uznany za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Nie może więc korzystać jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości i legalności zawartych w nim ustaleń. Skoro takiego dowodu w sprawie nie ma, a organ i skarżący podają zupełnie odmienny przebieg zdarzenia, to organ prowadzący postępowanie w sprawie powinien ten stan ustalić na podstawie innych dowodów jak choćby przesłuchanie kontrolowanego, czy też wyjaśnienia złożone przez inspektorów dokonujących przedmiotowej kontroli. 9. Takim dowodem dającym podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu, nie może być też zapis ewidencyjny ER o numerze [...] (typ: a_no_ dsrc_no_contract), potwierdzający przejazd skarżącego i kierowanego przez niego zespołu pojazdów odcinkiem drogi krajowej nr [...] granica m. S. - węzeł S.. Jak wynika z akt sprawy zapis ten inspektor Inspekcji Transportu Drogowego utworzył manualnie, a w ocenie Sądu tylko zapis automatyczny, dokumentujący rzeczywisty przejazd pod bramownicą naliczającą [...] potwierdzałby fakt takiego przejazdu. Skoro jednak kontrolowany przejazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do uiszczania opłaty elektronicznej, to taki dowód nie jest w ogóle możliwy, a dowód w postaci zapisu manualnego, a nie automatycznego odnotowania przejazdu pod bramownicą, nie spełnia kryteriów art. 75 § 1 K.p.a. i nie może być uznany za dowód zgodny z prawem. 10. Powyższe braki w dokumentacji stanowią w ocenie Sądu naruszenie zasad postępowania dowodowego – art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przypadku istnienia dalszych niejasności, organ uzupełni materiał dowodowy sprawy celem ustalenia jej stanu faktycznego np. w sposób wskazany w treści uzasadnienia wyroku. Z uwagi na powyższe wątpliwości i związane z nimi braki w materiale dowodowym – Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie, o wstrzymaniu wykonalności orzekając w trybie art. 152 p.p.s.a.