VI SA/Wa 510/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w T. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 roku nakładającą na podstawie: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 3 i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 roku Nr 32, poz. 262 ze zm.) na ww. Przedsiębiorstwo karę pieniężną w wysokości 2220,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] kwietnia 2007 roku na drodze powiatowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] pozostające w prawnej dyspozycji kontrolowanej spółki T. Pojazd poruszał się z ładunkiem drewna z miejscowości P. do miejscowości Ś. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny: – nacisk podwójnej osi napędowej przekroczony został o 1,768 tony; – nacisk pojedynczej osi nienapędowej przyczepy przekroczony został o 0,134 tony; – przekroczona została masa dopuszczalna całkowita zespołu pojazdów o 4,207 tony. Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenia nacisków na osie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach na oś do 8 ton. Stwierdził, iż obowiązkiem przewoźnika jest przestrzeganie przepisów na każdym odcinku trasy przejazdu a przepisy dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie dotyczą co do zasady wszystkich użytkowników dróg niezależnie od przewożonego ładunku i mają charakter bezwzględny - przejazd pojazdem nienormatywnym wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Pomiary zostały dokonane za pomocą wag przenośnych posiadających legalizację Urzędu Miar i w miejscu legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Dodatkowo organ zauważył, iż oczekiwanie od urzędu państwowego opracowywania systemu załadunku pojazdów nie jest prawnie uzasadnione i wykracza poza zakres ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka T., zwana dalej skarżącą, domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji ewentualnie umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, bądź też uchylenia decyzji w całości a także zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 8 i art. 11 kpa, oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 7 w zw. z art. 93 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. brak regulacji prawnych dotyczących pomiaru i ustalania ilości drewna załadowywanego w lesie i brak technicznych możliwości sprawdzenia ciężaru drewna w lesie. Surowiec drzewny jest specyficznym towarem o różnym ciężarze właściwym, masę wyraża się w metrach sześciennych lub w metrach przestrzennych. Załadunek dokonuje się w lesie gdzie nie ma możliwości zważenia ładunku i dopasowania jego ilości tak, aby nie naruszyć wymogów co do normatywnych parametrów zestawu pojazdów. Mając powyższe na uwadze, skarżąca zaczęła korzystać z "Poradnika leśniczego", w którym znajdują się opracowane przez Instytut Technologii Drewna gęstości poszczególnych gatunków drewna. Spółka, obrazując trudności wyliczenia w lesie załadowywanego drewna, podała przykłady z dotychczasowych kontroli służb WITD. Podkreśliła niskie stawki za przewozy drewna i wynikającą z tego niską opłacalność tego rodzaju transportu. Skarżąca szeroko wywodziła, iż nie powinna ponosić skutków uchybień popełnionych przez podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe, nieprzekonujące co do tego, że argumenty skarżącej zostały w ogóle rozważone. Twierdzenia podnoszone przez spółkę były dla niej istotne i w jej ocenie powinny były mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy zauważyły jedynie możliwość ukarania, traktując sprawę skarżącej w sposób sformalizowany i niezindywidualizowany. W ocenie skarżącej organ winien umorzyć postępowanie w sprawie, albowiem co prawda skarżąca naruszyła przepisy ale naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mogła przewidzieć, po części z powodu działań czy zaniechań podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem. Niezastosowanie przez organ art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem w takiej sytuacji zostały one wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącej, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc wniosek zawarty w skardze o umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych (art. 13 ust. 1 pkt 2). Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 64 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 40c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13g ust. 1 i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 ton do 10,0 ton oraz do 11,5 ton i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. Załącznik stanowi integralną część ustawy o drogach publicznych i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które użytkownicy dróg, w szczególności wykonujący działalność transportową, obowiązani są znać i stosować. W myśl art. 41 ust. 4 i 5 ww. ustawy wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 ton oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 roku w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i 1861). Droga powiatowa nr [...] znajduje się poza ciągiem dróg wymienionych w tych rozporządzeniach. Zastosowanie ma więc przepis art. 41 ust. 6, w myśl którego drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262), pojazd uczestniczący w ruchu powinien odpowiadać warunkom technicznym określonym w tym rozporządzeniu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów wskazanych wyżej ustaw. Wydane na ich podstawie decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych "luzów" interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. W rozpatrywanej sprawie skarżąca w istocie nie podważa ustalenia organu, iż w dniu kontroli pojazd, którym przewożone było drewno należące do spółki, był nienormatywny, nie kwestionuje także sposobu wyliczenia kary administracyjnej. Zarzuty skarżącej dotyczą nie uwzględnienia przez organ art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy przede wszystkim, iż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Jak wynika z analizy orzecznictwa rdzeń znaczenia pojęcia "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu orzeczeń, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski, Komentarz, 2004, s. 725). Tymczasem w niniejszej sprawie podstawy materialnoprawnej nałożenia kary kwestionować nie sposób. Nadto zarzut ten dotknięty jest niekonsekwencją gdyż skarżąca przywołując art. 93 ust. 7 ww. domaga się umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej a przywołując ust. 8 i 9 tegoż przepisu domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej wobec innych podmiotów realizujących ten konkretny przewóz drogowy. W konsekwencji więc uznać należy, iż skarżąca nie kwestionuje powołanych przez organ podstaw materialnoprawnych decyzji. Jednocześnie w ocenie Sądu w sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przez skarżącą art. 93 ustawy o transporcie drogowym - nie można dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżąca, będąca koncesjonowanym przewoźnikiem, nie mogła przewidzieć, tym bardziej, iż nie jest to pierwsza tego rodzaju sprawa skarżącej o czym Sądowi wiadomo z urzędu. Podkreślenia wymaga, iż uzasadnieniem nałożenia kary jest stwierdzenie naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest podjęcie takich działań, które zapewnią wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z wymogami prawa. Jeżeli zatem powołana ustawa wprowadza ograniczenie w zakresie dopuszczalnych nacisków osi to przedsiębiorca tę okoliczność winien w swym działaniu uwzględnić. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nałożona kara ma na celu przymuszenie przedsiębiorcy, który prowadzi działalność wymagającą zezwolenia bez uzyskania takiego zezwolenia, do zalegalizowania prowadzonej działalności i prowadzenia jej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami przestrzegającymi obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwego przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.