VI SA/Wa 5125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem z 22 czerwca 2023 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku K. D. (Skarżąca) odmówił wszczęcia postępowania o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] Z. do działki nr [...] w S. (gmina L.) stanowiącego dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Organ wskazał, że wnioskiem z 25 maja 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Organu o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] Z. do działek nr [...] i [...] w S. (gmina L.), stanowiącego dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzje administracyjne w sprawie lokalizacji lub przebudowy zjazdów z dróg publicznych wydawane są na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, która może skutecznie zainicjować postępowanie jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W tej sprawie jedynym uprawnionym do złożenia wniosku jest właściciel nieruchomości przyległej do pasa drogowego, do której prowadzi wnioskowany do przebudowy zjazd. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że działka nr [...] w S., której właścicielem jest Skarżąca nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] Z. Od pasa drogowego drogi krajowej oddziela ją działka nr [...], która stanowi własność B. B. i J. B.. Jak z kolei wynika z przedłożonego do sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 20 listopada 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej Skarżącej przysługuje jedynie prawo przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem o szerokości 4,5 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w S., prowadzącym do ww. drogi krajowej. Skarżąca nie jest więc uprawniona do występowania z wnioskiem o przebudowę zjazdu z drogi krajowej, gdyż nie jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi krajowej. Dlatego Organ odmówił wszczęcia postępowania o wydanie ww. zezwolenia z przyczyn formalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z uwagi na błędne ustalenie braku interesu prawnego wnioskodawczyni do wszczęcia postępowania, ewentualnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy kwestia braku interesu prawnego nie jest oczywista, co wyklucza pozamerytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania; - art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wnioskodawczyni nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czyli nie ma statusu ani właściciela ani użytkownika działki przylegającej do drogi publicznej, gdy z uwagi na służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] w miejscowości S. jest użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi krajowej nr [...] Z.; - art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas kiedy w tej sprawie organy tego nie uczyniły. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanym kryterium stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania, określonej w stanowiącym podstawę zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a., w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. do działki nr [...] w S. (gmina L.) stanowiącego dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia ww. przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. O tym, czy Skarżąca mogła skutecznie wszcząć wnioskowane postępowanie decyduje treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). W rozpatrywanej sprawie normą prawną, z której należy wywodzić interes prawny Skarżącej, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi, co wynika wprost z przywołanego art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Organu jest prawidłowe. Działką przyległą jest wyłącznie działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Przepis art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiuje "zjazd" jako część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) określa, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wyraźnie odróżnia więc dostęp bezpośredni w sensie położenia nieruchomości graniczącego z drogą publiczną i dostęp przez drogę wewnętrzną lub służebność. Definicja zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych odwołuje się wyłącznie do jednego rodzaju dostępu - dostępu bezpośredniego. Oceniając dowody dołączone do wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia Organ prawidłowo stwierdził, że działka nr [...] w S., której właścicielem jest Skarżąca nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] Z. Nie może być zatem uznana za nieruchomość przyległą do drogi w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Od pasa drogowego drogi krajowej oddziela ją bowiem działka nr [...], która stanowi własność B. B. i J. B. Jak z kolei wynika z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 20 listopada 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej Skarżącej przysługuje jedynie prawo przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem o szerokości 4,5 m wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w S., prowadzącym do drogi publicznej. Z dołączonych do wniosku dokumentów jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w S., której właścicielem jest Skarżąca nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], bowiem stanowi ona własność B. B. i J. B.. Jak trafnie zauważył Organ, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza zamknięty katalog osób, którym przysługuje prawo wystąpienia w postępowaniu administracyjnym z wnioskiem o budowę lub przebudowę zjazdu. Należą do nich wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że z wnioskiem w sprawie o zjazd może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik nieruchomości, to interpretację pojęcia użytkownika trzeba odnieść do Kodeksu cywilnego czyli do użytkownika wieczystego, o jakim mowa w art. 232 k.c. oraz użytkownika w rozumieniu art. 252 k.c., nie zaś do osoby posiadającej jedynie prawo służebności (art. 285 k.c.). W świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu nie czyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego, co trafnie przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do władania nieruchomością, na której domaga się przebudowy zjazdu. Wbrew wywodom skargi, ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu lub przejazdu nie uczyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na budowę bądź przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego (vide pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2626/15 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2120/21 i z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 171/23). Interes faktyczny nie może być podstawą żądania przebudowy zjazdu, ponieważ podmiot któremu przysługuje prawo przechodu i przejazdu nie posiada prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Legitymizacja takiego żądania wymaga uprzednio uzyskania stosownej zgody właściciela działki (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 839/14). Strona Skarżąca nie wykazała, że taką zgodę uzyskała. W konkluzji, Organ zasadnie stwierdził, że jeżeli stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, to Skarżąca nie była legitymowana do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. do działki nr [...] w S. Powyższe obligowało zatem Organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo postanowił. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16). Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, czy też wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, Organ prawidłowo ocenił i zastosował w sprawie powołany przepis, skoro wniosek o wydanie zezwolenia złożyła Skarżąca, która nie jest stroną postępowania. Nie jest bowiem podmiotem, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Reasumując, wydane w sprawie postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze i przywołaną na ich poparcie argumentację Sąd uznał więc za niezasadną. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.