VI SA/Wa 515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego A. R. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 176 (sto siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2004 r. nakładającą na A. R. karę pieniężną w wysokości 6.019,00 zł za zajęcie pasa drogowego i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.381,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]w [...] po prawej stronie w miejscowości M., poprzez rozkopanie chodnika i wykonywanie robót budowlanych w terenie ul. P. za okres od [...] do [...] września 2004 r., bez zezwolenia, zakończone wykonaniem schodów. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas objazdu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w dniu [...] września 2004 r. stwierdzono rozkopanie chodnika i wykonywanie robót budowlanych bez posiadanej decyzji na prowadzenie robót w pasie drogowym. Okoliczność ta została utrwalona w znajdującej się w aktach notatce służbowej sporządzonej w dniu [...] września 2004 r. przez kierownika służby liniowej W. B. Pismem z dnia [...] września 2004 r. podpisanym przez Kierownika Rejonu Dróg Krajowych w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zawiadomiono A. R. o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego i poinformowano o przeprowadzeniu w dniu [...] września 2004 r. wizji w terenie. W zawiadomieniu zawarto informację, iż kara pieniężna za każdy dzień zajęcia pasa drogowego zostanie naliczona od dnia doręczenia zawiadomienia do dnia przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zawiadomienie zostało wysłane na adres [...], bez wskazania ulicy. Przesyłka pocztowa zawierająca zawiadomienie została zwrócona adresatowi z adnotacją poczty "adresat nieznany, podać ulicę". W aktach sprawy znajduje się pismo Rejonowego Urzędu Poczty w N. z dnia [...] października 2004 r. stanowiące odpowiedź na reklamację co do doręczenia zawiadomienia, z którego wynika, iż doręczenie było utrudnione z powodu braku wskazania ulicy. W dniu [...] września 2004 r. list usiłowano doręczyć adresatowi na adres P., z powodu nieobecności adresata, przesyłkę awizowano a w dniu [...] września 2004 r. po wpłynięciu reklamacji, zwrócono nadawcy. W dniu [...] września 2004 r. przeprowadzono wizję w terenie (bez udziału strony), z której sporządzono protokół. W dniu [...] września 2004 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego i powiadomiono o przeprowadzeniu w dniu [...] października 2004 r. wizji w terenie. W zawiadomieniu zawarto informację, iż kara pieniężna za każdy dzień zajęcia pasa drogowego zostanie naliczona od dnia doręczenia zawiadomienia do dnia przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę w dniu [...] października 2004 r. Z wizji w terenie w dniu [...] października 2004 r. został sporządzony protokół, w którym stwierdzono wybudowane schody, które przedstawiono na szkicu. Według zapisów na szkicu budynek ma szerokość 12 m, na długości 7 m znajdują się schody, w pozostałej części (5 m) zaznaczono schody wejściowe. W rubryce "Oświadczenie strony" dokonano zapisu, iż odrestaurowanie schodów nastąpiło z powodu zagrzybienia budynku i wytworzenia szczeliny między schodami wejściowymi a budynkiem a wejście do istniejącego zamurowanego otworu drzwiowego piwnicy wykonano w pasie o szerokości 1,65 m. Protokół został podpisany przez osoby, które brały udział w wizji, również przez Pana A. R. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na Pana A. R. karę pieniężną w wysokości 6.019,00 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez rozkopanie chodnika, wykonywanie robót budowlanych Do wyliczenia wysokości kary przyjął, iż w okresie od [...] września 2004 r. do [...] września 2004 r. (1 dzień) zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obejmowało odcinek na długości 13,3 m i szerokości 3,7 m, tj. 49,2 m2 powierzchni a w okresie od [...] września 2004 r. do [...] października 2004 r. (20 dni) na długości 13,3 m i szerokości 2,0 – 2,1 m, tj. 27,3 m2 powierzchni. Wyliczeń dokonano na podstawie danych zawartych w protokole z dnia [...]września 2004 r. Stawka za zajęcie pasa drogowego wynosi 1,0 zł za 1 m2 powierzchni, natomiast w skrajni 2,0 zł za 1 m2 dziennie powiększonej 10-krotnie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 40 ust. 12 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji tej odwołał się A. R. wnosząc o rozpatrzenie swojego pisma z dnia [...] września 2004 r., w którym zwracał się o naliczenie stosownych opłat za zajęcie bez uzgodnienia części pasa drogowego na odcinku 12 mb i szerokości 2 mb na okres pięciu dni roboczych. Wskazał, że w dniach od [...] do [...] września 2004 r. były prowadzone prace związane z częściowym utrudnieniem ruchu pieszego, które zakończyły się odrestaurowaniem chodnika. Załączył zdjęcie z dnia [...] września 2004r. obrazujące, iż od dnia [...] września 2004 r. nie występowały już utrudnienia w ruchu pieszym. Podkreślał, że wizja dokonana w dniu [...] września 2004 r. potwierdziła stan przywróconego ciągu pieszego. Wnosił o łagodniejsze i wiarygodniejsze wyliczenie stosownych kar. W aktach sprawy znajduje się "Notatka służbowa" z dnia [...] grudnia 2004 r., z której wynika, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżący kwestionował zapisy z książki objazdu i protokołu z wizji z dnia [...] września 2004 r. odnośnie powierzchni prowadzonych robót. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2004 r. nakładającą na A. R. karę pieniężną w wysokości 6.019,00 zł za zajęcie pasa drogowego i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.381,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w [...] po prawej stronie w miejscowości M., poprzez rozkopanie chodnika i wykonywanie robót budowlanych w terenie ul. P. za okres od [...] do [...] września 2004 r., bez zezwolenia, zakończone wykonaniem schodów. Uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie kary pieniężnej w zmniejszonym wymiarze nastąpiło w wyniku uznania, iż okres zajęcia pasa drogowego był krótszy. Organ stwierdził, iż w dniu [...] września 2004 r. nastąpiło ukończenie robót budowlanych i obliczył karę pieniężną za okres od [...] września 2004 r. do [...] września 2004 r. GDDKiA wskazał, iż strona potwierdziła termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] września 2004 r. a termin zakończenia robót budowlanych wynika z książki objazdów i faktu złożenia osobiście przez Pana A. R. w dniu [...] września 2004 r. podania o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Do wyliczenia wysokości kary przyjął, iż w okresie od [...] września 2004 r. do [...] września 2004 r. (1 dzień) zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obejmowało odcinek na długości 13,3 m i szerokości 3,7 m, tj. 49,2 m2 powierzchni a w okresie od [...] września 2004 r. do [...] września 2004 r. (14 dni) na długości 13,3 m i szerokości 2,0 – 2,1 m, tj. 27,3 m2 powierzchni. Stawka za zajęcie pasa drogowego wynosi 1,0 zł za 1 m2 powierzchni, natomiast w skrajni 2,0 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej 10-krotnie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. R. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił wydanie decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu poprzez naliczenie kary pieniężnej za okres po [...] września 2004 r., w którym to okresie pas drogowy został zwolniony oraz bezzasadne uznanie, iż w obrębie pasa drogowego wykonane zostały schody zajmujące powierzchnię 19,8 m2 w sytuacji istnienia ich w okresie wcześniejszym. Podnosił naruszenie art. 39 ust 4 w związku z art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, czynności, jakie podjął wynikały z konieczności niezwłocznego ratowania budynku przed dalszym niszczeniem, zmierzającym do katastrofy budowlanej. Zarzucał naruszenie przepisów procesowych: art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie ustalenie dokładnego przebiegu pasa drogowego oraz nie sprawdzenie przyczyn rozbieżności w przebiegu granicy i pasa drogowego przed jego budynkiem a sąsiednimi nieruchomościami a także naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o ugodowe załatwienie sprawy oraz woli uiszczenia opłaty i kary z tytułu zajęcia drogowego, w sytuacji, gdy zajęcie nie było samowolne bowiem działał w przekonaniu, że przedmiotowy teren jest jego własnością i nie miał świadomości o jego zajęciu przez Skarb Państwa. Podnosił, iż wyremontowane a nie od nowa wybudowane schody nie są położone w obrębie chodnika dla pieszych a stanowią nieodłączną część budynku. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż zdjęcie z [...] września 2004 r., na które powołuje się skarżący potwierdza stan faktyczny ustalony przez zarządcę drogi. Kara za zajętą całą szerokość pasa drogowego, łącznie z chodnikiem była naliczona wyłącznie za [...] września 2004 r. (1 dzień), za pozostałe dni, za mniejszy obszar prowadzonych robót, związanych z wykonaniem schodów. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o istnieniu schodów w pasie drogowym przyznał, iż istniały ale stanowiły wyrównanie niewielkiej różnicy poziomu między chodnikiem przy jezdni a wejściem do budynku. Zdaniem organu nie można uznać wykonywanych robót za usuwanie skutków awarii; zawilgocenie ścian budynku, odspojenie od ściany budynku i popękanie nawierzchni nie zagraża natychmiastowo bezpieczeństwu konstrukcji. Odnośnie zarzutu nie ustalenia przebiegu granic pasa drogowego GDDKiA wskazał, iż bezspornie przebiega ona wzdłuż ściany budynku, co potwierdza aktualna mapa ewidencji gruntów i rejestr gruntów, według którego działka nr [...] (droga) stanowi własność Skarbu Państwa. Badanie granic pasa drogowego wzdłuż sąsiednich nieruchomości i przyczyn innego ich przebiegu nie było przedmiotem prowadzonego postępowania. Strona nie przedłożyła żadnych dowodów podważających ustalony przebieg granic pasa. Podnoszony przez skarżącego zarzut o nieuwzględnieniu ugodowego załatwienia sprawy nie mógł być rozpatrzony, ustawa o drogach publicznych nie dopuszcza takiej formy załatwienia sprawy. Na rozprawie skarżący podtrzymywał zarzut odnośnie kwestionowania przebiegu pasa drogowego i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ obowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Na GDDKiA prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Art. 75 k.p.a., stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i przykładowo wymienia, że mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek dowody mogą być podstawą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Nie budzi wątpliwości zasada, że czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinny być dokumentowane w sposób przewidziany przepisami k.p.a. tj. m. in. w formie protokołu (Por. B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 359). Art. 67 k.p.a. ustanawia dla organu obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z oględzin. Protokół z czynności oględzin powinien odpowiadać wymaganiom materialnym i formalnym przewidzianym art. 68 k.p.a. Art. 79 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie czynności oględzin na 7 dni przed terminem i ma prawo brać w niej udział. W wyroku z dnia 25 września 1981r. (SA/Wr 45/81 ONSA 1981 z. 2,poz. 92) NSA wyjaśnił, że protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu a zaniechanie sporządzenia protokołu powoduje istotną wadliwość tej czynności, ponieważ strona nie mogła wypowiedzieć się co do jej przebiegu i wyniku. Z art. 72 k.p.a. wprost wynika, że czynność organu może być utrwalona notatką służbową tylko wtedy, gdy przepisy nie wymagają sporządzenia protokołu. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że protokół oględzin z czynności mającej istotne znaczenie dla sprawy, nie może być zastąpiony przez adnotacje i notatki urzędowe organu sporządzone w trybie art. 72 k.p.a. (por. cytowany wyżej Komentarz s. 359 i 364). Jak wskazano na wstępie dla nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie szeregu okoliczności, a ustalenie to powinno zostać dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący nie neguje faktu prowadzenia robót w obrębie pasa drogowego od dnia [...] września 2004 r., neguje wskazany przez organ termin zakończenia zajęcia pasa oraz wskazaną powierzchnię zajęcia. Zarzuca także brak ustalenia przebiegu pasa drogowego. Organ w oparciu o notatki służbowe, notatki zawarte w książce objazdów, wykonane zdjęcia, wizję w terenie dokonaną w dniu [...] września 2004 r. i sporządzony z niej protokół ustalił dane dotyczące powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego. Skarżący w tych czynnościach nie uczestniczył i nie był powiadomiony o dowodach zebranych w jej sprawie. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ powiadomił natomiast skarżącego, iż karę pieniężną za każdy dzień zajęcia pasa drogowego naliczy od dnia doręczenia wezwania. Z dokumentów zebranych w sprawie, zwłaszcza z porównania protokołu z wizji w terenie z dnia [...] września 2004 r. z protokołem z dnia [...] października wynika rozbieżność co do długości odcinka prowadzonych robót, w pierwszym protokole wskazano 13,30 m, w drugim 12 m. Skarżący wnosząc o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego również wskazał odcinek 12 mb i szerokości 2 mb. Od ustalenia powierzchni zajętego pasa zależy wysokość nałożonej kary pieniężnej. Organ przed wydaniem decyzji nie powiadomił strony o zebranych dowodach a do podnoszonych zarzutów odnośnie kwestionowania czasu zajęcia i powierzchni zajęcia nie odniósł się. Ponownie rozpatrując sprawę i nie wyjaśniając powyższych rozbieżności GDDKiA uchylił decyzję I instancji i wydał nową w oparciu o ten sam stan faktyczny uznając tylko inny termin zakończenia robót, ale odmienny niż wskazywany przez skarżącego. Zarzuty dotyczące wad postępowania dowodowego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego są zasadne, a wadliwości postępowania miały wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zbadać przede wszystkim przebieg pasa drogowego, skarżący w postępowaniu kwestionował jego przebieg, organ również miał wątpliwości co do jego przebiegu, czego dowodem jest notatka z dnia [...] października 2004 r. z sugestią geodezyjnego odtworzenia pasa drogowego. Z karty służbowej z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, że ustalenia istnienia spornego chodnika w pasie drogowym dokonano na podstawie wizji terenowej i w konfrontacji do przebiegu granic uwidocznionych na obowiązującej mapie ewidencyjnej; w aktach sprawy brak tych dowodów, jedynym załącznikiem jest kserokopia mapy ewidencyjnej. Zważywszy na powyższe Sąd uznał, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania procesowego mającego wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1270), orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.