VI SA/Wa 515/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę VI SA/Wa 515/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. niezezwalającą wnioskodawcy – K. K. na lokalizację zjazdu indywidualnego (gospodarczego) z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] (działka rolna) położonej w miejscowości K. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 . o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. W dniu 28 marca 2007 r. K. K. złożył wniosek o "wyrażenie zgody na założenie kręgów celem dojazdu na moją działkę nr [...] z drogi krajowej [...]", motywując go brakiem innego dojazdu do tejże działki. Działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Dyrektor Oddziału w [...] - w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wskazał, iż stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu decyzji wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430), który stanowi: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy G (droga główna) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (...)". Podał nadto, iż do działki wnioskodawcy nr ewid. [...] istnieją trzy alternatywne możliwości dojazdu: a. za pośrednictwem przyległej do działki macierzystej nr ewid. [...] (przed podziałem) drogi publicznej (droga powiatowa - dz. nr ewid. [...], położona po wschodniej stronie działki o nr ewid. [...]) niższej klasy od drogi krajowej z wykorzystaniem wydzielonych dróg wewnętrznych; b. na dotychczasowych zasadach tj. z wykorzystaniem istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...]. Takie rozwiązanie będzie jednak wymagało wydzielenia z ww. działki niezbędnej drogi dojazdowej (służebność drogowa); c. istnieje też możliwość wybudowania wnioskowanego zjazdu jako obiektu wspólnego zlokalizowanego na granicy omawianych wyżej nieruchomości, ale pod warunkiem likwidacji istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (km 103+425 - strona prawa), przy czym zezwolenie zarządcy drogi krajowej na lokalizację omawianego wyżej zjazdu będzie wymagało złożenia przez właścicieli przedmiotowych nieruchomości zgodnego wniosku o zjazd wspólny wraz z zobowiązaniem likwidacji istniejącego. Podkreślił, iż intencją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było przyznanie pierwszeństwa ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad indywidualnym interesem wnioskodawcy. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. zatytułowanym: "odwołanie" -zawierającym w swojej treści wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – K. K. domagał się "zbadania lokalizacji przejazdu w terenie, a nie zza biurka" i przeprowadzenie w tym celu "wizji w terenie". Podniósł brak dojazdu do innej drogi zjazdowej, gdyż jest on utrudniony przez wysoką górę. Nadto podkreślił, iż "inni użytkownicy działek mają dojazdy z innej strony, a mimo wszystko dostali przejazdy na drogę krajową". Działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] oraz udział w ½ części działki [...] aktem notarialnym repertorium [...] z dnia 24 lipca 1991 r. K. K. otrzymał jako darowiznę od swoich rodziców. Działkę nr [...] oraz udział w ½ części działki nr [...] otrzymał zgodnie z ww. aktem notarialnym J. K. (brat K. K.). Do drogi powiatowej przylega działka nr [...], natomiast działka nr [...] przylega zarówno do drogi powiatowej jak i drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...], stanowiąca własność K. K. graniczy z działką nr [...] mającą dostęp do drogi powiatowej, a także przylega do ww. drogi krajowej. Od 1991 r. tj od momentu przekazania działek jako darowizny do czasu złożenia wniosku, o którym mowa wyżej dojazd do ww. działek odbywał się albo z drogi powiatowej albo poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], który po podziale nieruchomości pozostał na wysokości działki nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu poza przypadkami budowy lub przebudowy drogi należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. W myśl art. 29 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W analizowanym przypadku organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ: • przedmiotowa droga krajowa na całym jej przebiegu została zakwalifikowana zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, a na drodze tej klasy co przedmiotowa, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę; • dojazd do działki nr [...] powinien odbywać się zjazdem, który pozostał na wysokości działki nr [...] lub też poprzez działkę nr [...] i zjazd na drogę powiatową. Podział bowiem działki pierwotnej, do której zapewniony był dojazd bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek stwarza dla ich właścicieli problemy, ale jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego", • każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego. W przedmiotowym przypadku to zagrożenie byłoby tym większe, że na analizowanym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu przekraczające 6120 poj./dobę wg generalnego pomiaru ruchu z roku 2005, a ponadto uwzględnienie żądania skarżącego tj. wybudowanie zjazdu w niewielkiej odległości od istniejącego zjazdu na działkę nr [...], stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu oraz naruszenie wyżej cytowanych przepisów; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1990 r., sygn. akt. II SA 188/99 (niepubl.), cyt. "(...) bowiem oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie powyższych przepisów, powodując wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też organ wyważając słuszny interes w sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Podobną definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że inni użytkownicy mimo posiadania dojazdu z dróg niższej kategorii uzyskali zjazdy z drogi krajowej organ wyjaśnił, iż zjazdy te powstały w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tj. kiedy na drodze było znacznie mniejsze natężenie ruchy i nie obowiązywały restrykcyjne przepisy ww. cytowanego rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia również w przypadku brata skarżącego J. K., właściciela działki nr [...]. Działka nr [...] posiadała dostęp do drogi powiatowej oraz zjazd z drogi nr [...]. Zjazd ten jednak został wybudowany przed 1999 r., a więc przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto GDDKiA podał, iż istnieje możliwość przeniesienia na granice działek nr [...] i nr [...] zjazdu istniejącego w km 103+425, który dotychczas zapewniał dojazd do przedmiotowych nieruchomości, a pozostał na wysokości działki nr [...]. K. K. pismem z dnia 11 lutego 2008 r. zatytułowanym: "Odwołanie" zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponownie wniósł o "przyznanie zjazdu z drogi krajowej [...]", powołując się na fakt "nieistnienia" działki nr [...] od dnia 16 maja 2002 r. i brak możliwości korzystania z niej przez skarżącego; zagrodzenie posesji brata, czym uniemożliwił korzystanie z drogi zjazdowej prowadzącej do jego posesji. Nadto skarżący zwrócił się o przeprowadzenie "oględzin w terenie". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż działka nr [...] uległa w 2000 r. podziałowi, jednak skarżący nie dołączył do akt sprawy decyzji o dalszym podziale ww. działki. Fakt podziału działki, która zgodnie z aktem notarialnym stanowiła własność w ½ K. K. nie miał w sprawie większego znaczenia, bowiem dojazd do działki nr [...] odbywał się z drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów, także ustaleń dokonanych przez pracownika Rejonu w O. Oddziału w W. GDDKiA, dojazd do działek nr [...] i nr [...] odbywał się od zawsze jednym wspólnym zjazdem zlokalizowanym w km 103+425. Wobec powyższego, a także z uwagi na klasę drogi krajowej i obowiązujące przepisy, organ odmówił zgody na lokalizację zjazdu wnioskowanego przez skarżącego, zaznaczając, że rozpatrzy wniosek o przeniesienie istniejącego zjazdu na granicę sąsiadujących posesji. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie. Sytuacja w terenie i możliwość dojazdu do nieruchomości skarżącego była znana zarządowi drogi w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym samowolnego naruszenia przez Pana K. K. pasa drogowego przedmiotowej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów administracji publicznej nie jest zatem dokonywana według kryteriów słusznościowych. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostały wydane w oparciu o priorytet interesu społecznego nad indywidualnym interesem jednostki, w tym wypadku skarżącego K. K.. Jak wynika z uzasadnień obydwu decyzji, organ wziął pod uwagę z jednej strony fakt, iż K. K. ma możliwość korzystania z istniejących połączeń z drogą krajową nr [...] lub uzyskania tych połączeń, bądź w drodze akcji cywilnej o ustanowienie stosownej służebności gruntowej, bądź w drodze postępowania administracyjnego o przeniesienie istniejącego zjazdu z drogi krajowej na granicę sąsiadujących ze sobą posesji. Interesy strony są zatem w zasadniczym stopniu zaspokojone. Brak dokonania oględzin działki celem bezpośredniego zapoznania się z jej usytuowaniem przez pracowników organu rozstrzygającego sprawę został uznany przez Sąd jako uchybienie nie mające wpływu na treść orzeczenia wobec wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania szczegółowej analizy zgromadzonej dokumentacji, jak również oparcia ustaleń na faktach znanych jako notorium z innego postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem skarżącego. Przepisy prawne regulujące przedmiotową materię - art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 rozporządzenia MTiGM wprowadzają wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi krajowej, nakazując organowi zapewnienie wymaganemu poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, "przy drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (....)". Nie są jednak ustawowo określone konkretne przesłanki warunkujące uzyskanie od zarządu drogi przedmiotowego zezwolenia. Decyzje w tym zakresie wydawane są na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny jest obowiązany wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzyć i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Decyzja nie może bowiem przekroczyć ram swobodnego uznania administracyjnego, stając się wówczas decyzją dowolną. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się dowolności decyzji odmawiającej skarżącemu wyrażenia zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. Organ prawidłowo zaznaczył, iż wobec istnienia alternatywnych możliwości przejazdu, interes strony jest w zasadniczy sposób zaspokojony. W przypadku niniejszej sprawy organ również prawidłowo ustalił, iż wykonanie zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości skarżącego pozostawałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, a mianowicie stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji utworzenia dodatkowego skrzyżowania z drogą krajową. Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, nie można zarzucić naruszenia postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, skarga podlega oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.