VI SA/Wa 516/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi e. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej e. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezes UKE") utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84 c) ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes UKE, działając na podstawie art. 199 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (PT) w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 2 oraz na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pismem z dnia 22 października 2010 r. zawiadomił spółkę e-[...] (skarżąca) o zamiarze wszczęcia kontroli dotyczącej wykonywania postanowień wynikających z art. 31, 128 PT oraz § 2 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie planu numeracji..............(Dz. U. Nr 52, poz. 307) i § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących zasad adresowania............(Dz. U. Nr 14, poz. 84). Wskazał, że wstępnie czynności kontrolne zaplanował na [...] listopada 2010 r., godzina 12:00. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec prowadzenia kontroli powołując się na art. 84 c) ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wnosząc o odstąpienie od czynności kontrolnych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że jest średnim przedsiębiorcą w rozumieniu art. 106 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a kontrola której zakończenie przewiduje się na [...] grudnia 2010 r. wynosi 38 dni, co znacznie przekracza wyznaczony art. 83 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy okres 24 dni roboczych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes UKE orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (data wpływu do Urzędu: [...] grudnia 2010 r.), e-[...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. Spółka wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz o odstąpienie od czynności kontrolnych. Uznając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne Prezes UKE, opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Odwołując się do treści art. 84 c) ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (usdg) zgodnie z którym przedsiębiorca może wnieść na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Prezes UKE stwierdził, że wniosek e-[...] został złożony w terminie o jakim mowa w w/w art. 84 c) ust. 1 usdg. Biorąc pod uwagę zarzuty zgłoszone przez e-[...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezes UKE stwierdził co następuje. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym w odniesieniu do średnich przedsiębiorców nie może przekraczać – 24 dni roboczych. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia ustawowego terminu trwania kontroli organ stwierdził, że podnoszony przez e-[...] okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. należy traktować jako wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli, a nie jak błędnie twierdzi Spółka rzeczywisty czas trwania kontroli, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 usdg. Wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli ma istotne znaczenie praktyczne. Data rozpoczęcia kontroli to czas, od którego pracownik organu kontroli może rozpocząć wykonywanie czynności kontrolnych u przedsiębiorcy. Przewidywany termin zakończenia kontroli to wskazanie daty zakończenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy przez kontrolującego. Jego wskazanie ma istotne znaczenie, gdyż przedsiębiorca ma dokładne informacje nie tylko o terminie rozpoczęcia kontroli, ale również o jej zakończeniu. Wskazał także, że istnieje możliwość również przedłużenia czasu trwania kontroli (art. 83 ust. 3 usdg). W związku z powyższym termin "przewidywany termin zakończenia kontroli" uwzględnia możliwość dokonywania zmian w zakresie czasu trwania kontroli (M. Sieradzka, Komentarz do art. 79(a) ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej LEX/el. 2010). W świetle powyższego nie zgodził się z twierdzeniem Spółki, iż Prezes UKE naruszył przepis art. 83 ust. 1 usdg. Prezes UKE wskazał bowiem jedynie termin rozpoczęcia i termin przewidywanego zakończenia kontroli co nie jest jednoznaczne z maksymalnym czasem trwania kontroli u danego przedsiębiorcy. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej interpretacji obliczania czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy, Prezes UKE podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując, iż przepis art. 83 ust. 1 usdg stanowi o "kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy". W ocenie Prezesa UKE wymiar wszystkich kontroli mierzony jest dniami roboczymi, a celem przewidzianych przepisami usdg ograniczeń w zakresie kontroli przedsiębiorcy jest zminimalizowanie uciążliwości jakie niosą one ze sobą dla przedsiębiorcy. Należy zatem przyjąć, zdaniem organu, że art. 83 ust. 1 usdg dotyczy efektywnego czasu kontroli. Wobec powyższego Prezes UKE stoi na stanowisku, iż do maksymalnego wymiaru wszystkich kontroli przeprowadzonych u danego przedsiębiorcy należy zaliczać tylko te dni robocze, w czasie których czynności kontrolne były faktycznie wykonywane u przedsiębiorcy. Do tego czasu nie wlicza się dni w których czynności kontrolne nie były faktycznie wykonywane, jak również dnia, w którym kontrolowanemu przedsiębiorcy został jedynie doręczony protokół kontroli. Nie zgodził się z twierdzeniami Spółki, iż Prezes UKE pomija fakt, że w związku z żądaniem przygotowania dokumentów i materiałów, przedsiębiorca zmuszony jest do podjęcia stosownych działań i wyznaczenia w tym celu pewnej grupy pracowników. Odnosząc się do powyższego wskazał, iż Prezes UKE, mając na uwadze wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2010 r. o przedłużenie terminu na złożenie żądanych dokumentów, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wyznaczył e-[...] dodatkowy termin na przekazanie dokumentów, umożliwiając tym samym Spółce odpowiednie przygotowanie się do przekazania żądanych materiałów. Odnosząc się do twierdzeń Spółki jakoby podejmowane przez Prezesa UKE działania były niezgodne z duchem i celem przepisów usdg, Prezes UKE wskazał, iż mając na uwadze wyrażoną w art. 6 kpa, zasadę praworządności, wszelkie działania podejmowane w ramach czynności kontrolnych oparte są wyłącznie na obowiązujących przepisach prawa. Prezes UKE ma również na uwadze, wskazaną przez e-[...] a mającą umocowanie w art. 77 ust. 6 usdg, zasadę, iż dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, iż utrwalone orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że nawet przekroczenie czasu kontroli i niezachowanie szeregu wymogów formalnych nie dyskwalifikuje wyników kontroli oraz nie czyni niemożliwym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 8 października 2009 r. sygn. akt I FSK 165/08, wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1045/05, wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 578/08). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła spółka e-[...] zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu: "Stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia skargi do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE – art. 3 § 2 pkt 2, art. 53 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia faktycznego czasu trwania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w sytuacji gdy ustalenie tego faktu było niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, dalej: "u.s.d.g."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pojęcie czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy należy rozumieć jako "efektywny czas kontroli" czyli kontrolę prowadzoną bezpośrednio w siedzibie przedsiębiorcy, a nie jako czas, w którym prowadzone są czynności kontrolne wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowiła dotychczasowe argumenty. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 199 PT zawarty w rozdziale z Działu X regulującym kontrolę i postępowanie pokontrolne określa zakres przedmiotowy kontroli, do której uprawniony jest Prezes UKE (vide: ust. 1 i 2 w/w art. 199) w myśl art. 199 ustawy Prawo Telekomunikacyjne w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszego postępowania. Prezes UKE jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej (ust. 1). 2. (261) Prezes UKE jest uprawniony do kontroli znajdującej się w obrocie lub oddanej do użytku aparatury, w tym telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i urządzeń radiowych. 2a. (262) Kontrole i postępowanie pokontrolne Prezes UKE wszczyna z urzędu. 3. (263) Minister właściwy do spraw łączności określi, w drodze rozporządzenia, wzór legitymacji służbowej pracownika UKE, kierując się koniecznością określenia zakresu danych zamieszczonych w legitymacji oraz okresu jej ważności. Z kolei przepis art. 201 PT normuje sposób postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes UKE wykrył takie uchybienia w wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199 PT. W myśl bowiem: Art. 201. 1. (209) Jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w art. 199, stwierdzono, że przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot posiadający rezerwację częstotliwości lub przydział numeracji, zwany dalej "podmiotem kontrolowanym", nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy lub decyzji wydanej przez Prezesa UKE, Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa podmiot kontrolowany do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień. Usunięcie nieprawidłowości lub udzielenie wyjaśnień powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia zaleceń pokontrolnych przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu. 2. (210) W zaleceniach pokontrolnych, o których mowa w ust. 1, Prezes UKE może określić inny termin udzielenia wyjaśnień lub usunięcia nieprawidłowości. Termin określony w wezwaniu może być krótszy niż 30 dni jedynie w przypadku, gdy podmiot kontrolowany, do którego odnosi się wezwanie, wyraził na to zgodę lub naruszenia wskazane w zaleceniach pokontrolnych powtarzały się w przeszłości. 3. (211) Jeżeli po upływie 30 dni od dnia doręczenia zaleceń pokontrolnych lub po upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, podmiot kontrolowany nie usunie wskazanych nieprawidłowości lub udzielone wyjaśnienia okażą się niewystarczające, Prezes UKE wydaje decyzję, w której nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz może: 1) wskazać środki, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany, w celu usunięcia nieprawidłowości; 2) określić termin, w którym ma nastąpić usunięcie nieprawidłowości; 3) nałożyć karę, o której mowa w art. 209. 4. (212) Jeżeli nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, występowały w przeszłości i mają poważny charakter, a podmiot kontrolowany nie zastosował się do decyzji, o której mowa w ust. 3, Prezes UKE może, w drodze decyzji, zakazać podmiotowi kontrolowanemu wykonywania działalności telekomunikacyjnej, zmienić lub cofnąć rezerwację częstotliwości, zasobów orbitalnych lub przydział numeracji. Jeżeli decyzja odnosi się do działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych lub telewizyjnych, Prezes UKE wydaje ją w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT. 5. (213) Prezes UKE może wydać decyzję, o której mowa w ust. 4, jeżeli działalność telekomunikacyjna mogłaby grozić obronności, bezpieczeństwu państwa lub bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. 6. (214) Przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 5, Prezes UKE zasięga opinii Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, w zakresie ich właściwości. Jeżeli uzasadnienie od opinii tych organów zawiera informacje stanowiące tajemnicę państwową, zamiast uzasadnienia doręcza się zawiadomienie, że uzasadnienie zostało sporządzone. 7. Organy, o których mowa w ust. 6, są obowiązane w terminie 30 dni zająć stanowisko w zakresie niezbędnym do ustalenia, że działalność podmiotu kontrolowanego może prowadzić do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. 8. Jeżeli organy, o których mowa w ust. 6, nie zajmą stanowiska w terminie 30 dni, uznaje się, że wymóg uzyskania stanowiska został spełniony. 9. Decyzjom, o których mowa w ust. 4 i 5, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzje te stanowią podstawę do wykreślenia podmiotu kontrolowanego z rejestru. Na mocy art. 200a) PT do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) Przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy Prawo Telekomunikacyjne, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie. Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanych w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę pogląd ten podziela. Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania norm o których mowa w art. 199 PT nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno jednak ustawa Prawo Telekomunikacyjne, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności pokontrolnych. Reasumując: Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do uwzględniania skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z tego względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.