VI SA/Wa 520/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie : Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant: Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. – prowadzących działalność gospodarczą D. s.c. D. W. i R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. W. i R. W. – prowadzących działalność gospodarczą D. s.c. D. W. i R. W. s.c. kwotę 1440zł;(jeden tysiąc czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – skarżącego D. W. i R. W. D. s.c. działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 18, art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z póź. zm.) oraz Ip. l .2. l załącznika do w/w ustawy, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2005 r., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. o nałożeniu na w/w przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ stwierdził, że w dniu 5 stycznia 2004r. w [...] na dworcu PKP inspektor dokonał kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Kierujący pojazdem kierowca Pan D. M. wykonywał w chwili kontroli przewóz osób na odcinku [...]. W toku kontroli ustalono, iż strona wykonuje transport drogowy osób korzystając z zezwolenia na regularny przewóz osób w relacji [...], udzielonego firmie O. sp. z o.o. Wykonywanie takich usług przez stronę nie miało charakteru jednorazowego ani sporadycznego, lecz wynikało z umowy handlowej nr [...]. Na podstawie tej umowy ..O. Sp. z o.o." wystawiała liczne dokumenty zatytułowane "zlecenia wyjazdu". Strona niniejszego postępowania nie posiadała wymaganego zezwolenia, a wszystkich przewozów dokonywała na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] grudnia 2003 r. przez Ministra Infrastruktury dla O. Sp. z o.o. Z załączonych do akt sprawy dowodów, zebranych w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji zdaniem organu II instancji wynika, iż wykonywanie przez stronę w dniach 5-8 stycznia 2004 r. usługi przewozu osób na linii regularnej nie wynikały z nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających jej wykonanie przez O., lecz z przyjętej praktyki, która miała swoje źródło w umowie. Zdaniem organu strona wykonywała przewóz regularny osób bez wymaganego zezwolenia. Z całości materiału dowodowego, a w szczególności ze "zleceń wyjazdu" organ wywiódł, iż kontrolowany przewóz, a także działalność strony w tym zakresie nie miał charakteru przewozu zastępczego, stąd też wymierzono karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia jest w pełnie uzasadniona. Organ II instancji podzielił stanowisko prezentowane w decyzji I instancji i stwierdził, że zatrzymany do kontroli autobus wykonywał na rzecz O. sp. z o.o. w W. w trybie art.5 ustawy - Prawo przewozowe, regularny międzynarodowy przewóz drogowy osób na podstawie udzielonego O. sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie tego transportu na linii regularnej [...]. Przewóz wykonywany był przez stronę na trasie [...], co wynikało z otrzymanego od O. Sp. z o.o. zlecenia przewozowego. Tak więc zdaniem organu II instancji w zaistniałym, stanie faktycznym wykonywano transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia co sankcjonowane jest karą pieniężną w opisanej wyżej wysokości. Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący wskazując na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedsiębiorca D. wykonywało przewóz regularny na linii [...], na odcinku [...]. Zdaniem skarżących przewoźnikiem na tej linii był O. natomiast oni byli podwykonawcą działającym w imieniu i na rzecz przewoźnika. Zdaniem skarżących ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w artykule 5 stanowi, że przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. W jego ocenie z taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach tej sprawy. W ocenie skarżących przepisy prawa przewozowego oraz kodeksu cywilnego art. Art. 3531 dopuszczają możliwość zawarcia umowy, ułożenia stosunku prawnego według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W ich ocenie ułożony pomiędzy skarżącymi a O. stosunek prawny mieścił się w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. Kontrola [...] Wojewódzkiego Transportu Drogowego miała miejsce w dniu [...] stycznia 2004r., to jest przed podpisaniem przez Rzeczpospolitą Polską układu stowarzyszeniowego z państwami Unii Europejskiej. Możliwość wykonywania regularnego międzynarodowego przewozu drogowego osób przy pomocy podwykonawcy reguluje w krajach Unii Europejskiej Rozporządzenie Rady(EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. zmienione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 roku w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego. Przepis artykułu 5 dopuszcza za zgodą odpowiednich dla wydania zezwolenia władz, zlecać wykonywanie przewozów przez podwykonawców ujawnionych w zezwoleniu. Zgodnie z orzeczeniem SN z 8 stycznia 2003r. sygn.akt III RN 240/01 (pub.OSNP 2004/3/42) przy dokonywaniu wykładni wchodzących w grę przepisów istotne znaczenie mają międzynarodowe zobowiązania Polski. Podstawę tego twierdzenia stanowią zobowiązania wynikające z wiążącego Polskę Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.). Układ ten przewiduje obowiązek Polski dostosowania swojego prawa w dziedzinie ochrony praw własności intelektualnej (co obejmuje również ochronę znaków towarowych) do poziomu ochrony podobnego do istniejącego we Wspólnocie, również w zakresie porównywalnych środków dochodzenia takich praw (art. 66 ust. 1), oraz ogólny obowiązek zbliżania istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie (art. 68 i 69). Dostosowanie prawa polskiego do standardów ochrony przewidzianych we Wspólnocie może być realizowane dwutorowo - poprzez zabiegi legislacyjne albo poprzez interpretację obowiązujących przepisów w celu uzyskania rezultatu zbieżnego z dyspozycjami norm prawa wspólnotowego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym można mówić tylko w tych dziedzinach i przypadkach, których dane zagadnienie jak to ma miejsce w tym wypadku jest normowane prawem wspólnotowym. Obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa został sformułowany w rozwiniętej postaci przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w pierwszej połowie lat 80.i od tej pory został potwierdzony i rozbudowany w kilkunastu dalszych orzeczeniach. Mówiąc skrótowo organy państw członkowskich Unii Europejskiej mają obowiązek dokonywania wykładni przepisów należących do ich krajowych systemów prawnych zgodnie z prawem Wspólnoty Europejskiej ( prawem wspólnotowym). Obowiązek prowspólnotowej wykładni został sformułowany po raz pierwszy w dwóch wyrokach ETS z 10 kwietnia 1984 r. w sprawie von Colson i Kamann oraz w sprawie Harz. Trybunał wyraził ogólny pogląd, z którego wynika, że stosując prawo krajowe, a w szczególności przepisy prawa krajowego specjalnie ustanowione dla wprowadzenia w życie dyrektywy, sądy krajowe są zobowiązane do interpretacji prawa krajowego w świetle sformułowań i celów dyrektywy po to aby osiągnąć rezultat, o którym mowa w arty.189 akapit 3 TWE. Do sądu krajowego należy interpretacja i stosowanie prawa ustanowionego dla wprowadzenia w życie dyrektywy zgodnie z wymaganiami prawa wspólnotowego tak dalece, jak korzysta on w tym względzie z uznania wynikającego z prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego podlega jednak pewnym ograniczeniom. Wykładnia prawa polskiego-krajowego nie może doprowadzić do wykładni contra legem. W doktrynie podkreśla się, że wykładnia zgodnie z prawem wspólnotowym nie może prowadzić do zmiany sposobu rozumienia jednoznacznego przepisu, nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Konsekwencja powyższego ograniczenia jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2004 r sygn. akt I PK 489/03. W wyroku tym SN podkreślił, że: ,,należy jednak zauważyć, że do dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie miała zastosowania zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, zgodnie z którą prawo krajowe może być stosowane jedynie w zakresie, w jakim nie jest sprzeczne z normami wspólnotowymi. Z tego względu, wskazany wyżej obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa polskiego, stosowanego do stanów faktycznych opartych na zdarzeniach zaszłych przed dniem akcesji, nie może prowadzić do skutku contra legem w stosunku do obowiązujących w tym czasie przepisów polskich lub niestosowania tych przepisów, nawet gdyby były one niezgodne z treścią i celami aktów wspólnotowych. Stwierdzenie to nie zmienia jednak opartego na treści art. 68 Układu Europejskiego zasadniczego nakazu wykładni prowspólnotowej w odniesieniu do przepisów stosowanych do wskazanych wyżej stanów faktycznych, wskazując jedynie granice tej wykładni. Najpełniej wątek proeuropejskiej wykładni prawa rozwinął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K.2/02 z dnia 28 stycznia 2003 roku. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do problematyki proeuropejskiej wykładni prawa polskiego (sędziowie TK użyli tu sformułowania ,,interpretacja przyjazna dla prawa europejskiego"). Ze względu na ważkość argumentów podniesionych przez Sędziów TK wydaje się stosowne zacytowanie właściwego fragmentu uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: ,,4.4. Polska w okresie przedakcesyjnym nie ma opatrzonego bezpośrednią sankcją obowiązku prawnego stosowania się do zasad interpretacji wynikających z acquis communautaire. Trybunał Konstytucyjny podziela jednak pogląd, że w okresie przygotowawczym do akcesji należy umacniać taki kierunek wykładni, który najbardziej jest zgodny z koncepcją rozwiązań obowiązujących w prawie wspólnotowym i odpowiada utrwalonemu orzecznictwu europejskiemu, zaś wykładnia prawa wewnętrznego kraju formalnie nie należącego do UE w duchu prawa wspólnotowego może i powinna być wykorzystana jako najtańszy i najszybszy instrument realizacji obowiązku harmonizacji prawa w tym okresie [...]. Tak więc należy uznać, że skutki stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi nie oznaczają jeszcze podporządkowania orzecznictwa sądów polskich przepisom prawa wspólnotowego ani wiążącej wykładni orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Wyroki tego Trybunału stanowią jednak źródło inspiracji intelektualnej, przykład sposobu rozumowania prawniczego, wykładni przepisów prawa wspólnotowego, rozumienia pojęć, które powinny być jednakowo rozumiane we wszystkich państwach członkowskich Wspólnot Europejskich. Biorąc pod uwagę powyższe w tym konkretnym przypadku należy korzystać z dorobku, możliwości i wykładni przepisów prawa wspólnotowego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U z 2000r. nr 50, poz.601) przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne (art.5). Zgodnie z art. 18 ust.1 Prawa przewozowego jeżeli przed rozpoczęciem przewozu lub w czasie jego wykonywania zaistnieją okoliczności uniemożliwiające jego wykonanie zgodnie z treścią umowy, przewoźnik jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym podróżnych oraz zapewnić im bez dodatkowej opłaty przewóz do miejsca przeznaczenia przy użyciu własnych lub obcych środków transportowych (przewóz zastępczy). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z póź. zm.) przewiduje w art. 18 ust. l , iż wykonywanie przewozów regularnych (...) wymaga zezwolenia. Przepis art. 24 ust. 4 pkt.4 tej ustawy przewiduje, że zezwolenie cofa się w razie odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112). Zgodnie z Rozporządzeniem Rady(EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. zmienione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 roku w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego a w szczególności artykuł 5, dopuszcza się zlecanie przewozów przez przewoźnika na rzecz podwykonawcy. Należy zauważyć, że przepisy europejskie przewidują tryb udzielania zezwoleń umożliwiając wykonywanie przewozów przez podwykonawców o czym powyżej. Takich przepisów prawa polskiego było brak w dacie kontroli. Analizując stan faktyczny organ uznał, że skarżący wykonywał przewozy regularne bez zezwolenia opisanego w art.18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że zgodnie z art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Wysokość kary pieniężnej została opisana lp.1.2.1 załącznika do w/w ustawy i wynosiła 6000 (sześciu tysięcy) złotych. W sprawie bezspornym jest, iż strona wykonywała transport drogowy osób korzystając z zezwolenia na regularny przewóz osób w relacji [...], udzielonego firmie O. sp. z o.o. Należy zgodzić się z organem, że wykonywanie takich usług przez stronę nie miało charakteru jednorazowego ani sporadycznego, lecz wynikało z umowy handlowej nr [...]. Na podstawie tej umowy O. Sp. z.o.o. wystawiała liczne dokumenty zatytułowane "zlecenia wyjazdu". Strona niniejszego postępowania nie posiadała wymaganego zezwolenia, a wszystkich przewozów dokonywała na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] grudnia 2003 r. przez Ministra Infrastruktury dla O. Sp. z o.o. Z załączonych do akt sprawy dowodów, zebranych w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji wynika, iż wykonywanie przez stronę w dniach 5-8 stycznia 2004 r. usługi przewozu osób na linii regularnej nie było następstwem nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających jej wykonanie przez O., lecz z przyjętej praktyki, która miała swoje źródło w umowie. Zdaniem organu oznacza to iż strona wykonywała przewóz regularny osób bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Sądu przedstawiona przez organ interpretacja zebranego materiału dowodowego jest niewłaściwa. W ocenie Sądu przewoźnik posiadający zezwolenia może zawrzeć z podwykonawcą umowę we własnym imieniu i na własny rachunek. Podwykonawca jest zobowiązany jedynie wobec zleceniodawcy, nie występuje natomiast w stosunki z klientem. Odpowiedzialność wobec klienta za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy ponosi zawsze przewoźnik dający zlecenie bowiem z nim jest zawarta umowa przewozu. Przepis artykułu 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe stanowi, że przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Taka też sytuacja miała miejsce w okolicznościach tej sprawy. Przepisy prawa przewozowego oraz kodeksu cywilnego art. Art. 3531 dopuszczają możliwość zawarcia umowy, ułożenia stosunku prawnego według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis art. 24 ust. 4 pkt.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie przewidywał najostrzejszej sankcji przewidzianej w ustawie w postaci cofnięcia zezwolenia w razie odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej poprzez powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi. Przepis art. 24 ust. 4 pkt.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym odsyłał do art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. W ocenie Sądu należy uznać, że stan opisany w art. 5 powołanej ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe jest innym stanem niż ten, o którym mowa w art. 18 ust.1 Prawa przewozowego - przewóz zastępczy. Z prostego porównania przeciwstawionych przepisów wynika, że istniej możliwość udzielenia nawet stałego zlecenia przewozu z różnych nienadzwyczajnych powodów ale także udzielenia zlecenia w ramach przewozu zastępczego. Taka interpretacja przepisów zbliża pozycję polskich przewoźników do pozycji przewoźników objętych regulacjami unijnymi i nie prowadzi do skutku contra legem. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.