VI SA/Wa 520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwały Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosków o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego oddala skargi W dniu [...] kwietnia 2007 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zwanej dalej "KRRiT", wydał w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ogłoszenie o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Ogłoszenie zostało opublikowane na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) - dalej urtv. w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2007 r., Nr 30, poz. 335 i stanowiło podstawę do składania, w trybie art. 155 Kpa., wniosków o zmianę posiadanej przez wnioskodawcę koncesji poprzez jej rozszerzenie (na czas do wygaśnięcia zmienianej koncesji ) o kolejną stację nadawczą, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym, tzn. programu zawierającego różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. W dniu [...] czerwca 2007 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P., dalej zwana także skarżącą lub spółką, wystąpiła z wnioskiem: 1) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej L. w województwie [...]; 2) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej W. w województwie [...]; 3) nr [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej N. w województwie [...]; Uchwałami nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. KRRiT, działając na podstawie art. 9 ust. 1 urtv. oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41) - dalej rozporządzenie KRRiT, pozostawiła bez rozpoznania wnioski skarżącej. Organ wskazał, iż stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia KRRiT, wnioski niezgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych pozostawia się bez rozpoznania. O pozostawieniu wniosków M. Sp. z o.o. bez rozpoznania organ powiadomił zarówno skarżącą, jak i pozostałe strony postępowania prowadzonego w związku z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT. W powiadomieniach organ podniósł, iż wnioski spółki są niezgodne z przedmiotem ogłoszenia za względu na fakt, iż o kolejną stację nadawczą może starać się jedynie nadawca wykorzystujący już, na podstawie wydanej koncesji, stację lub stacje nadawcze. W ocenie KRRiT zarówno ustawa o radiofonii i telewizji jak i cyt. rozporządzenie KRRiT oraz ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) - dalej upt., określenie "stacja nadawcza" używa w odniesieniu do nadawania naziemnego, a w przypadku nadawania satelitarnego mowa jest o "stacji dosyłowej" do satelity. Wnioskodawca nie wykorzystuje stacji nadawczej, toteż zdaniem organu nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą. Ponadto koncesja wydana spółce w pkt. III przewiduje, iż: "Program będzie miał charakter wyspecjalizowany: ekonomiczno - informacyjny, to znaczy, że będzie omawiał zagadnienia ekonomiczne, gospodarcze, finansowe, prawne przydatne dla przedsiębiorców, właścicieli firm, menadżerów w kreatywnym dostosowaniu się do zmiennych warunków prowadzenia działalności. W programie prezentowany będzie także region Wielkopolski w aspekcie jego walorów gospodarczych, produkcyjnych, handlowych i kulturalnych." Zatem spółka nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji również ze względu na inny, niż w ogłoszeniu charakter nadawanego programu. W związku z powyższymi powiadomieniami, mając na uwadze art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. M. Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystosowała do KRRiT wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., przez co skarżąca będzie mogła uczestniczyć dalej w toczącym się postępowaniu o zmianę koncesji. W uzasadnieniu spółka podała, iż rozporządzenie KRRiT, w zakresie w jakim uzależnia przyznanie koncesji na stację nadawczą od uprzedniego posiadania koncesji na inne stacje nadawcze jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że koncesjonowanie działalności radiowo - telewizyjnej stanowi wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej, natomiast wprowadzanie kolejnego wyjątku od wyjątku prowadzi do nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców poprzez ograniczanie kręgu ubiegających się o koncesję podmiotów do tych, którzy legitymują się posiadaniem koncesji na inną stację nadawczą. Takie działanie, zdaniem spółki uznać należy za niemające umocowania ustawowego, a w szczególności sprzeczne z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji wskazane naruszenie prawa przez KRRiT uniemożliwiło spółce dalsze uczestnictwo w toczącym się postępowaniu koncesyjnym. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszeń prawa KRRiT stwierdziła, iż zobowiązana jest działać zgodnie z art. 6 Kpa., a więc na podstawie przepisów prawa i w jego granicach ( art. 7 Konstytucji RP ). Rada wskazała, że art. 37 ust. 4 urtv. zawierał delegację do określenia drodze rozporządzenia KRRiT danych, które powinien zawierać wniosek oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielenia i cofania koncesji. Postępowania o rozszerzenie koncesji, jak podkreślił organ, mieszczą się w zakresie trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji, tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Rada stwierdziła, że skarżąca spółka nie skonkretyzowała zarzutu niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia, bowiem nie wskazała, które z nich miałyby być niezgodne z obowiązującym prawem. M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na uchwały KRRiT o pozostawieniu bez rozpoznania ww. wniosków o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego, domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. między innymi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 4 urtv., polegające na wykroczeniu przez KRRiT przy uchwalaniu rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r., poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie nieprzewidzianego przez tę delegację rodzaju postępowania koncesyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upoważnienie ustawowe ma charakter szczegółowy i zakreśla granice poza które przy stanowieniu prawa wykraczać organowi nie wolno. Postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi M. Sp. z o.o. na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Sąd wskazał, że świetle § 17 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, uchwała KRRiT o pozostawieniu na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 wniosku strony bez rozpoznania, ma charakter aktu prawa wewnętrznego i nie jest kierowana do konkretnego adresata. Ponadto podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej, nie dokonuje się w formie decyzji lub postanowienia, a to skutkuje uznaniem, iż na akt ten nie służy odwołanie lub zażalenie. Sąd uznał zatem, że sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., nie obejmuje tego typu aktów, a więc biorąc pod uwagę art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd powinien taką skargę odrzucić. W wyniku złożonej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ( NSA ) postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu na przedmiotowe uchwały KRRiT z dnia [...] lipca 2007 r. Zdaniem NSA w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do uznania uchwał KRRiT za akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień strony wynikających z przepisów prawa; uchwały te miały charakter indywidualny, gdyż ich przedmiotem było pozostawienie bez rozpoznania wniosków skarżącej o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programów telewizyjnych za pomocą stacji nadawczych L., W., N. złożonych w związku z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r.. a spółka została o ich podjęciu powiadomiona. Podjęcie przedmiotowych uchwał zamknęło drogę skarżącej do uczestniczenia w dalszych etapach postępowania i uniemożliwiło jej realizację uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. określonych w art. 35 i 36 ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z art. 1545 Kpa. oraz rozporządzeniu KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. Tym samym NSA uznał, iż zaskarżone uchwały podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako opartą na zarzucie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznał za mającą usprawiedliwione podstawy i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazał, by Sąd I instancji zbadał, czy istniały przesłanki pozostawienia bez rozpoznania wniosków skarżącej o nr [...],[...] i [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd są skargi na uchwały KRRiT Nr [...],[...] i [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków skarżącej Spółki o numerach odpowiednio - [...],[...] i [...] o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczych w N. (wniosek [...]), w W. (wniosek [...]) i w L. (wniosek [...]) złożone w wyniku ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego poprzez zmianę posiadanej koncesji w trybie art. 155 Kpa. Skarżąca zarzuciła Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, że podejmując powyższą uchwałę, że naruszyła prawo, w szczególności art. 20 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 4 urtv. polegające na wykroczeniu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji poza udzieloną delegację ustawową przy uchwalaniu rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 urtv. koncesja określa m.in. sposób rozpowszechniania programu (rozsiewczy naziemny, rozsiewczy satelitarny, kablowy), przy czym w zależności od tego sposobu określa inne dane, które stanowią część koncesji. I tak, przykładowo, w koncesji dotyczącej rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego na pierwszym miejscu ustala się lokalizację stacji, zaś w przypadku koncesji dla rozpowszechniania rozsiewczego satelitarnego -nazwę wykorzystywanego satelity. Nadto koncesja określa m.in. rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania (ust. 4). Delegacja udzielona Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji upoważniła ją do określenia, w drodze rozporządzenia, danych, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji. W ocenie Sądu, uregulowanie trybu postępowania w sprawach zmiany koncesji mieści się w ramach tak zakreślonej delegacji; udzielenie i cofnięcie koncesji jest bowiem czynnością idącą dalej niż jej zmiana. Jest przy tym istotne, że wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych reguluje jedynie dwa rodzaje zmian koncesji: zmianę koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą oraz - zmianę koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą kablową o kolejną sieć kablową bez możliwości zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programów drogą satelitarną. Wiąże się to ze specyfiką sposobów rozpowszechniania programu (stałe stacje naziemne, istniejąca sieć kablowa), dla których przewidziano możliwość zmiany koncesji i trudno w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji - chyba, że wymuszonej względami technicznymi, a to już nie jest wyjątek, do którego ma zastosowanie zasada exceptiones non sunt extentendae. Rozporządzenie szczegółowo określa treść wniosku o zmianę koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną poprzez rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą (§ 11 rozporządzenia). Określa również, kiedy wnioski pozostawia się bez rozpoznania. W świetle § 17 rozporządzenia, pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej spółki jest uzasadnione. Zgodnie z tym przepisem, wnioski w postępowaniach, o których mowa w §1 pkt 1 lit. "a" i "e" pozostawia się bez rozpoznania w przypadku złożenia wniosku po terminie określonym w ogłoszeniu i w razie niezgodności wniosku z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych. Skarżąca posiada koncesję nr [...] na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego pod nazwą "TV Biznes" o charakterze wyspecjalizowanym, ekonomiczno - informacyjnym. Ogłoszenie Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] maja 2007 r. w pkt I jednoznacznie określiło przedmiot składania wniosku o zmianę, w trybie art. 155 Kpa. posiadanej przez wnioskodawcę koncesji, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym, tzn. programu zawierającego różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. Natomiast złożone przez skarżącą wnioski dotyczyły rozszerzenia posiadanej przez skarżącą koncesji uprawniającej do rozpowszechniania programu telewizyjnego drogą rozsiewczą satelitarną. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że posiadacz takiej koncesji, nie może w świetle treści ogłoszenia z dnia [...] maja 2007 r., ubiegać się o zmianę posiadanej przez wnioskodawcę koncesji. Przedmiotowe ogłoszenie jasno i w sposób precyzyjny określało, że o kolejną stację nadawczą może starać się jedynie nadawca wykorzystujący już stację lub stacje nadawcze. Natomiast skarżąca nie posiadała takiej koncesji i nie wykorzystywała stacji nadawczej, bo jako nadawca satelitarny wykorzystywała, zgodnie z posiadaną koncesją [...], stacje dosyłowe. Nadto koncesja nr [...], w pkt III jasno określiła, że program skarżącej będzie miał charakter wyspecjalizowany: ekonomiczno informacyjny, zaś ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] maja 2007 r., w pkt I precyzyjnie określało, że chodzi o zmianę posiadanej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym. W ocenie Sądu, pkt I ogłoszenia z dnia [...] maja 2007 r., jasno wskazywał, że o zmianę koncesji może ubiegać się tylko taki podmiot, który spełnia łącznie dwa warunki: 1) posiada ważną koncesję na nadawanie naziemne programu telewizyjnego, 2) rozpowszechnianym programem będzie program o charakterze uniwersalnym. Sąd podziela stanowisko organu, że wniosek skarżącej nie spełnił żadnego z tych warunków. Po pierwsze, koncesja nr [...] była koncesją rozpowszechniającą program telewizyjny drogą satelitarną, a zatem takiej koncesji nie mógł dotyczyć tryb zmiany koncesji o kolejną stację nadawczą w oparciu o ustaloną wcześniej częstotliwość dla tejże koncesji. Po drugie zaś złożony przez skarżącą wniosek, w odniesieniu do nadawanego programu, opierał się na programie o charakterze ekonomiczno-informacyjnym, na który opiewała już posiadana koncesja Nr [...] i wskazywał na poszerzenie serwisów informacyjnych o tematykę związaną z regionami będącymi w nowym zasięgu technicznym. Mając zatem na uwadze powyższe, a przede wszystkim treść § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia KRRiT, organ zasadnie pozostawił złożone przez skarżącą wnioski bez rozpoznania. Na marginesie należy zwrócić również uwagę na znaczenie przepisu art. 155 Kpa. wskazanego w pkt I. ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Paragraf 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych określa, iż przedmiotem jego regulacji jest szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną. Ogłoszenie Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] maja 2007 r., zostało wydane właśnie na tej podstawie. Oznacza to, że organ określił w sposób precyzyjny w jakiej sytuacji i kto może ubiegać się o zmianę posiadanej koncesji o kolejną stację nadawczą na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie przewidują zmiany koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą satelitarną, bowiem przewidują jedynie możliwość udzielenia takiej koncesji. Zatem, w świetle uregulowania zawartego w art. 155 Kpa. i przywołanych przepisów szczególnych, w ocenie Sądu pozytywne rozpoznanie wniosków skarżącej byłoby niezgodne z przywołanymi przepisami rozporządzenia, jak i samego ogłoszenia z dnia [...] maja 2007 r. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.