VI SA/Wa 522/05

Sygn. akt VI SA/Wa 522/05      W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Stanisław Gronowski Sędziowie : Asesor Ewa Marcinkowska WSA Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005r. sprawy ze skargi R. J. na Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...]      w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2004r., nr [...]; 3. stwierdza, że akty, o których mowa w punkcie 1 i 2, nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego R. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]– działając w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2004 r., na drodze krajowej nr [...] w miejscowości J., zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez T. P.. W toku kontroli kierowca okazał karty opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i nr [...], w której stwierdzono wyraźne ślady przerobienia dat w rubrykach "ważna od" i "ważna do" (polegające na zmazaniu starych dat i wpisaniu nowych). Ponadto stwierdzono, iż okazana wykresówka z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie zawiera pełnych danych o okresach pracy kierowcy. W konsekwencji stwierdzonych uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał w dniu [...] września 2004r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 oraz art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), a także na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) } w zw. z Lp. 1.4.1. Załącznika do cyt. ustawy oraz na podstawie art. 15 ust. 1-2, 6 oraz art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.) – nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 3.150,- złotych, w tym karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę w wysokości 150,- zł z tytułu okazania wykresówki niezawierającej pełnych danych o okresach pracy kierowcy. Decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej została skierowana do P. s.c. w C.. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2004 r. wysłana została również do P. s.c. w C., na adres tej spółki, gdzie została odebrana przez R. J. w dniu [...] października 2004 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki – w aktach administracyjnych – k. 49). Pismem z dnia [...] października 2004 r., które nadane zostało w urzędzie pocztowym w C. w dniu [...] października 2004 r., skarżący R. J. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez R. J., Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] - działając w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] została doręczona dnia [...] października 2004 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] października 2004 r. Organ wskazał, iż przedsiębiorca wniósł odwołanie pismem nadanym w dniu [...] października 2004 r., a zatem strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto organ II instancji zauważył, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż zaszła podstawa do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. W dniu [...] lutego 2005 r. R. J. występując jako wspólnik spółki cywilnej P. z siedzibą w C., wniósł – za pośrednictwem organu – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 grudnia 2004 r. Skarżący wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu skarżący umotywował swoją prośbę tym, iż w okresie od [...] czerwca 2004 r. do końca 2004 r. przebywał łącznie 80 dni na zwolnieniu lekarskim, nie osiągając przychodów. Skarżący wskazał, iż przez swoją chorobę nie zdążył złożyć odwołania, opóźniając wysyłkę o jeden dzień. Skarżący ocenił, iż odrzucenie jego odwołania bez merytorycznego rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego należy uznać za niesprawiedliwe i nieuwzględniające zarówno stanu faktycznego przedmiotowej kontroli drogowej z dnia 30 sierpnia 2004 r., jak i wyjaśnień strony oraz jego trudnej sytuacji materialno - życiowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ podniósł, iż z załączonych do skargi zwolnień lekarskich wynika, że chory nie musiał leżeć, a więc nie było przeszkód do złożenia odwołania w terminie. Niezależnie od tego organ stwierdził, iż przyczyna opóźnienia mogłaby być przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy, gdyby strona zastosowała się do art. 58 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga R. J. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli podnoszone przez skarżącego – powodów. Zdaniem Sądu w sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a w konsekwencji przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostało wydane z uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis ten określa krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.150,- złotych została skierowana do P. s.c. w C. Niewątpliwie spółka cywilna nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 k.p.a. - mogą być stronami postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami stroną postępowania mogą być wspólnicy spółki cywilnej, jako przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Z tej przyczyny należy uznać, iż skierowanie przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do spółki cywilnej, powoduje, iż decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność. Zdaniem Sądu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 k.p.a. jest nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została skierowana do podmiotu, który w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego. W konsekwencji swojego rażącego naruszenia prawa, organ I instancji dokonał również wadliwego doręczenia decyzji z dnia [...] września 2004 r., kierując ją do P. s.c. w C., na adres tej spółki. Prawidłowo decyzja winna być doręczona wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, a więc w przypadku niniejszej sprawy zarówno skarżącemu R. J., jak i drugiemu wspólnikowi przedmiotowej spółki cywilnej P. s.c. a więc D. J. (vide: umowa spółki cywilnej z dnia 28 lipca 1995 r. – k. 23 akt sądowoadministracyjnych). Powyższe rażące uchybienia organu I instancji miały w konsekwencji wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, albowiem, aby można było – zdaniem Sądu - w ogóle mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, należy wpierw ustalić, czy owe doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doręczenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nastąpiło z uchybieniem przepisów k.p.a., albowiem nie zostało skierowane do stron postępowania (wspólników spółki cywilnej), lecz do jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, która nie mogła być stroną postępowania. Tym samym Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2004 r. uchybienie terminu do wniesienia odwołania, dopuścił się – zdaniem Sądu – naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 p.p.s.a. - należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W konsekwencji należy przyjąć, iż sąd administracyjny pierwszej instancji jest– w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a. – zobowiązany do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję (lub postanowienie), jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (tak również: E.Woś /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 442, podobnie J. P. Tarno /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, teza 5, s. 200). Warto zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - już na gruncie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - przyjmowano, iż kontrola decyzji wykonawczej (zależnej), będącej koniecznym następstwem innej decyzji, może prowadzić do wzruszenia tej ostatniej, jako leżącej u źródła decyzji kontrolowanej (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005, s. 323 i cyt. tam orzecznictwo NSA). W ocenie Sądu należy w konsekwencji uznać, iż dostrzegając rażące naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, niezbędne do końcowego załatwienia skargi było stwierdzenie nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. Zdaniem Sądu inne – węższe – określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (tak również /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, s. 441). Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej kary pieniężnej, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy obu instancji zobowiązane będą w sposób prawidłowy ustalić krąg stron postępowania (wspólników spółki cywilnej), a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcia w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Organy winny również w sposób należyty wskazać w swych rozstrzygnięciach właściwą stronę postępowania, a następnie – uwzględniając przepisy rozdziału 8 k.p.a. - prawidłowo doręczyć stronie wydane przez siebie decyzje dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż organy obu instancji podjęły swoje rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż akty wydane w niniejszej sprawie przez organy inspekcji transportu drogowego nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.