VI SA/Wa 525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...]lipca 2007 r. nr [...]uchylił decyzję tego organu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] na mocy której, odmówiono W. M. - dalej skarżąca, wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (prawidłowo [...]) w miejscowości M. i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe rozstrzygnięcia i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przez organ przepisów procedury oraz konieczność uzyskania wniosku strony określającego w sposób jednoznaczny jej żądania. Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił się do organu z żądaniem wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie likwidacji bariery ("ekranu"), która została ustawiona przez zarządcę drogi na skutek czynności związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] w roku 2005, jako składnik obowiązującej na danym odcinku organizacji ruchu drogowego. Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa bariera została ustawiona na wysokości zjazdu publicznego do posesji należącej do skarżącej, zamykając możliwość zjazdu na jej posesję. Podniesione również zostało, iż przedmiotowy zjazd został ustanowiony w drodze uprzednio wydanej decyzji administracyjnej. Strona podniosła ponadto, iż zgodnie z poglądem wyrażonym we wskazanym powyżej wyroku, ustawienie bariery w ciągu drogi, jako czynność materialno-techniczna, wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił usunięcia kwestionowanej przez stronę bariery. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż montaż spornej osłony energochłonnej był efektem dążenia do utrzymania właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu zjazd z drogi publicznej, z którego korzystała skarżąca był zlokalizowany niezgodnie z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 43 poz. 430). Podniósł, iż uzyskana przez skarżącą w 1994 r. zgoda na wykonanie w tym miejscu zjazdu była wydana w innych okolicznościach faktycznych. Pismem z dnia 6 października 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stawiając zarzut nierozpoznania przez organ sprawy co do istoty. W szczególności wskazane zostało, iż organ rozpoznając wniosek strony nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do decyzji administracyjnej, na mocy której strona uzyskała zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz do kwestii ewentualnego wywłaszczenia jej z posiadanego mienia, tj. zjazdu. Wskazała również, iż umieszczenie bariery w miejscu zjazdu, spowodowało radykalne obniżenie obrotów prowadzonego przez stronę przy tej drodze sklepu. W piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. skarżąca, uzupełniając swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedłożyła do akt sprawy opinię rzeczoznawcy techniki samochodowej i ruchu drogowego sporządzoną w dniu 12 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w całości w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa bariera ochronna SP-09/4 na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 99+365 do km 99+449 stanowi składnik obowiązującej na danym terenie organizacji ruchu ustanowionej i zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem w sposób legalny w związku z przebudową drogi, która została wykonana na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wobec którego Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu, oraz na podstawie zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż w świetle obowiązującego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie zjazdów na drodze klasy GP dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do przyległych nieruchomości. Należąca natomiast do skarżącej działka o nr ew. [...], posiada pełny dostęp do drogi niższej klasy, do której wykonany został z drogi krajowej nr [...] dodatkowy pas do skrętu w lewo. Ponadto organ wskazał, iż § 113 ust. 7 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że zabrania się stosowania zjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zjazd zlokalizowany został w 1994 r. Podkreślił, iż wówczas nie obowiązywały jeszcze przepisy prawne w postaci wskazanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W chwili obecnej, tj. po dokonaniu w 2005 r. przebudowy odcinka tej drogi, przedmiotowy zjazd znajdowałby się w strefie łuku poziomego i pionowego oraz w obszarze skanalizowanego skrzyżowania (wydzielony lewoskręt) drogi krajowej nr [...] z drogą gminną. Organ stwierdził, iż z § 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia wynika, że do obsługi prowadzących działalność gospodarczą należy stosować zjazdy publiczne. Częstotliwość wykorzystania takiego zjazdu jest niewątpliwie znacząco wyższa niż w przypadku zjazdu indywidualnego, co z kolei powoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Organ wskazał, iż powoływane wielokrotnie przez wnioskującą, zezwolenie na wykonanie zjazdu, które ma formę prawną decyzji administracyjnej, zostało stronie udzielone w 1994 r. Wówczas natężenie ruchu drogowego na tej drodze było znacząco niższe, oraz nie obowiązywały jeszcze wskazane powyżej akty prawne, które stawiają przed nowopowstającymi oraz przebudowywanymi drogami rygorystyczne warunki techniczne, a w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg klasy GP nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. W dniu 19 lutego 2009 r. skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie zarówno przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - przez sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, tj. art. 10 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, iż przepis ten daje niczym nieograniczoną władzę GDDKiA w zarządzaniu ruchem na drogach, w tym prawo do arbitralnego podejmowania decyzji bez uwzględniania faktów, jakie wynikają z akt sprawy, a także naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729) - przez uznanie, iż zmiana organizacji ruchu jest czynnością techniczną, którą podejmuje organ zarządzający ruchem, a zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej co powoduje, że projekt nie podlega reżimowi przepisów k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ powołał się na nie istniejące fakty. Jednocześnie strona zarzuciła organowi dokonywanie zmiany prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej "czynnością techniczną". Wskazała, że za nietrafny uznać należy argument Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że bariery oddzielające jej zjazd zwiększają bezpieczeństwo ruchu, którego natężenie od 1994 r. uległo znacznemu zwielokrotnieniu, czemu przeczy załączona przez stronę skarżącą opinia rzeczoznawcy. Skarżąca wniosła w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do odblokowania legalnie wykonanego i posiadanego na podstawie ważnej decyzji lokalizacyjnej - pozwolenia na budowę - spornego dziś zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2008 r. - nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Również uzasadnienie obu spornych decyzji w pełni odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., w którym zarządca drogi ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r., którą odmówiono stronie skarżącej usunięcia bariery ochronnej SP – 09 (urządzenie bezpieczeństwa ruchu) umieszczonej na wysokości zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W. – A. do działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M.. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 18 ust.1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych oraz organem zarządzającym ruchem na tych drogach. Warunki zarządzania ruchem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno-techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Ważne jest przy tym, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Na gruncie rozpoznanej sprawy należy wyraźnie wskazać, że droga krajowa Nr [...] posiada klasę GP, co według § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi drogę główną ruchu przyspieszonego. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, przepisy cytowanego rozporządzenia określają precyzyjnie warunki w zakresie połączenia dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. W tym stanie rzeczy, podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi przy podejmowaniu działań w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem – w tym dokonywania zmian organizacji ruchu - jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego przy uwzględnieniu szczegółowych rozwiązań prawnych w tym zakresie. Zasadnie w ocenie Sądu organ odmawiając usunięcia przedmiotowego urządzenia bezpieczeństwa ruchu w postaci bariery SP – 09 uznał, iż przemawia za tym ważny interes społeczny determinowany względami bezpieczeństwa ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] i że jest on ważniejszy niż słuszny interes strony, zwłaszcza ze strona nie została pozbawiona dojazdu do działki. Zdaniem Sądu słusznie zarządca drogi wskazał, iż w przedmiotowej sprawie żądanie strony zmierzające do utrzymania de facto dwóch zjazdów jest nie do pogodzenia z ważnym interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak wspomniano wyżej droga krajowa nr [...] W.- A. przylegająca do działki strony skarżącej jest drogą klasy techniczno - użytkowej GP (droga główna ruchu przyspieszonego). W celu zapewnienia wymaganego poziomu płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach tej klasy obowiązują nader surowe ograniczenia stosowania zjazdów wynikające z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zgodnie § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. aktu normatywnego, stosowanie zjazdów na tych kategoriach dróg stosuje się wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D do obsługi przyległych nieruchomości. W świetle zatem obowiązujących przepisów względy bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu przemawiają za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Chociaż na dzień wydawania decyzji brak było aktualnych pomiarów natężenia ruchu, zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż natężenie ruchu na polskich drogach istotnie wzrosło i że jest to fakt powszechnie znany każdemu użytkownikowi polskich dróg. Wzrosła nie tylko liczba samochodów osobowych, ale przede wszystkim samochodów o masie przekraczającej 3,5 tony i sytuacja ta nakłada na organy zarządzające ruchem i drogami szczególne obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkownikom dróg. Warto również podnieść, iż w świetle przepisu § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zabrania się stosowania zjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W przedmiotowej sprawie w chwili obecnej, a więc po dokonaniu w 2005 r. przebudowy spornego odcinka drogi krajowej nr [...] przedmiotowy zjazd znajdowałby się w strefie łuku poziomego i pionowego oraz w obszarze skanalizowanego skrzyżowania (wydzielony lewoskręt) drogi krajowej nr [...] z drogą gminną. Taka sytuacja w ewidentny sposób pozostawałaby w sprzeczności ze wskazanym przepisem cyt. rozporządzenia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegający na uznaniu zmiany organizacji ruchu za czynność techniczną. Zasady opracowania projektu zmian organizacji ruchu i jego zatwierdzania przez określone podmioty zostały szczegółowo uregulowane w powyższym rozporządzeniu. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca nie przewidział w tym postępowaniu udziału osób trzecich, w tym prowadzących działalność gospodarczą w miejscach usytuowanych przy drogach publicznych. Zdaniem Sądu rozwiązanie to jest uzasadnione, aby zapobiec sytuacji gdy planowana przez zarządcę ruchu zmiana stanie się nieskuteczna, gdyż interes społeczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa użytkownikom drogi będzie zazwyczaj sprzeczny z indywidualnym interesem tych osób. Sąd zważył także, iż w trakcie przebudowy przedmiotowego odcinka drogi, co wymaga podkreślenia dokonanego w oparciu o zatwierdzony projekt organizacji ruchu, strona skarżąca uzyskała zjazd publiczny do działki nr [...] w postaci wydzielonego pasa do skrętu w lewo. Takie rozwiązanie bez wątpienia wpłynęło na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tym odcinku drogi i - co istotne dla skarżącej - umożliwiło jej swobodne kontynuowanie prowadzonej działalności gospodarczej. Warto w tym miejscu wskazać, że również w załączonej przez stronę opinii technicznej z dnia 12 grudnia 2008 r., rzeczoznawca z zakresu techniki samochodowej i ruchu drogowego wyraźnie stwierdził, iż "zlikwidowanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W. – A. do sklepu Pani M. W. miało wpływ na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym" (vide: s. 3 opinii – k. 19 akt administracyjnych), co dodatkowo potwierdza prawidłowość spornej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.