VI SA/Wa 529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. w W. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (organ II instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2010 r., którą nałożono na S. (skarżąca) karę pieniężną w wysokości 149.202 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...] Prezydent [...] zezwolił S. w W. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu włączenia części chodnika do terenu budowy oraz umieszczenia zadaszenia ochronnego w terminie 7 stycznia - 31 marca 2009 r. Decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...], Prezydent [...], nałożył na S. karę pieniężną w kwocie 149.202,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 18 lutego 2010 r., czyli przez 324 dni, na [...] – [...] w W. poprzez włączenie chodnika o pow. 30,4 m2 do terenu budowy oraz umieszczenie zadaszenia o powierzchni 4,5 m2. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nakazał skarżącej obniżenie o dwie kondygnacje nowobudowanego budynku poprzez rozbiórkę stropów i ścian na poziomie dwóch ostatnich kondygnacji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy i w związku z tym skarżąca nie mogła wykonać prac budowlanych, z powodu których wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja Prezydenta [...] ([...] Konserwatora Zabytków) oraz decyzja utrzymująca ją w mocy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/09. Skarżąca z powyższych przyczyn natury prawnej nie mogła wykonać prac budowlanych. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nałożył na S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (na odcinku [...] – [...]) poprzez przekroczenie terminu zezwolenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 18 lutego 2010 r. (324 dni) i umieszczenie w nim na chodniku o powierzchni 30,4 m2 terenu budowy oraz zadaszenia o powierzchni 4,5 m2. Wysokość kary określono na 149 202 zł, wskazano termin i sposób jej zapłaty. Skargę na tę decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wniosła skarżąca. Zdaniem skarżącej decyzja ta oraz ją poprzedzająca powinny zostać uchylone, bowiem w aktach administracyjnych brak jest urzędowego dokumentu geodezyjnego, określającego linie graniczne pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) i kolizje umieszczonej w pasie drogowym konstrukcji. W aktach sprawy brak jest zdaniem skarżącej dowodu, na okoliczność, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VISA/Wa 317/11, oddalił skargę S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2010 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skargę kasacyjną złożyła S. w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok WSA w Warszawie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2013 r. sygn. akt: II GSK 2001/2012. Zdaniem NSA, przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie i niewyjaśnienie wątpliwości natury faktycznej i prawnej podnoszonych przez stronę w skardze, dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Następnie NSA sprecyzował, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutu stawianego w odwołaniu a także w skardze, że nie została prawidłowo ustalona powierzchnia zajętego pasa drogowego. Sąd nie ustosunkował się też do zarzutów naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., przez ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i powierzchni zajętego pasa drogowego wyłącznie na podstawie notatek służbowych bez dokonania stosownych pomiarów i sporządzenia protokołów tej czynności oraz wykazania, że zajęty teren stanowił pas drogowy. Brak wskazanych rozważań w uzasadnieniu wyroku, sprawia, że orzeczenie nie poddaje się kontroli, co powoduje konieczność jego uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami p.p.s.a., ze szczególnym uwzględnieniem wyżej wskazanych zarzutów. Wobec wskazanych wadliwości uzasadnienia wyroku i niedokonania właściwej oceny przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego NSA uznał za przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd kierował się poglądami prawnymi oraz wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 13 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2001/2012. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone decyzje naruszają procedurę administracyjna w stopniu uzasadniającym jej eliminację z porządku prawnego. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 5. Karę pieniężną nalicza się do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach opłata za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kara stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej w powyższy sposób. Jak wynika z powyższych przepisów prawa, okoliczność, iż brak stosownej i niezwłocznej reakcji organu I instancji na powziętą wiadomość o zajmowaniu przez S. pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu, miał nie tyle wpływ na samo rozstrzygnięcie o nałożeniu kary, co na jej wysokość, gdyż z każdym dniem zwłoki organu narastała jej wysokość. Wymaga szczególnego podkreślenia, że od dnia [...] kwietnia 2009 r. (data pierwszej notatki służbowej) do dnia [...] grudnia 2009 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary) zarządca drogi biernie akceptował pozostawanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w bardzo ruchliwym punkcie w centrum miasta nie podejmując żadnych czynności w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Prowadzone przez organ postępowanie dowodowe, powinno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w k.p.a. "Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Należy też wskazać, że protokół, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i 68 k.p.a. Powinno więc z niego wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału." (zob. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003, s. 360). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to m.in. z niej wynika wysokość nałożonej kary, zatem notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami k.p.a. powierzchnia pasa drogowego zajętego bez zezwolenia powinna być ustalona poprzez stosowny pomiar potwierdzony protokołem jego dokonania. Nie istnieje domniemanie, że powierzchnia zajęta bez zezwolenia jest równa powierzchni, na której zajęcie uprzednio było udzielone zezwolenie. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje postępowania dowodowego. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. W świetle k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Strona może podjąć obronę, ale nie jest do tego zobligowana. Jedynie wówczas, gdy organ środkami przewidzianymi przez k.p.a., dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę rozważania powyższe i ponownie dokona czynności dowodowych w zakresie powyżej wskazanym, a następnie dokona analizy zgromadzonych w sprawie materiałów. Po dokonaniu ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego organ winien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, zaś zgodnie z art. 39 ust. 1 zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zatem celem podstawowym zarządcy drogi jest dbałość o stan drogi. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "(...) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)", a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. Tymczasem w sprawie niniejszej, wyżej opisany dotychczasowy sposób działania organów wpłynął w sposób zdecydowanie negatywny na sytuację prawną strony. Istotne braki w postępowaniu dowodowym spowodowały konieczność uchylenia decyzji obydwu instancji z uwagi na stwierdzoną w postępowaniu sądowym możliwość, iż ich skutkiem było wydanie zasadniczo błędnego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Należą do nich przede wszystkim: brak udokumentowania statusu zajętej części chodnika jako pasa drogowego oraz oparcie ustaleń faktycznych na nieistniejącym domniemaniu prawnym, iż powierzchnia samowolnego zajęcia pasa drogowego jest równa powierzchni zajmowanej uprzednio, na podstawie zezwolenia. Większość ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie oparta została wyłącznie na notatkach urzędowych pracownika organu. Powyższe świadczy o naruszeniu w kontrolowanym postępowaniu podstawowych zasad procedury administracyjnej: art. 7, 77 i 107 par. 3 k.p.a., a przede wszystkim art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa). Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, zaś zgodnie z art. 39 ust. 1 zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zatem celem podstawowym zarządcy drogi jest dbałość o stan drogi. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "(...) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)",a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. Z tych względów skarga została uznana za zasadną. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji, mając na uwadze konieczność zapewnienia skarżącej S. możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z realizacji zasady dwuinstancyjności. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził konieczność dokonania sygnalizacji nieprawidłowości stwierdzonych przy rozpoznawaniu sprawy przez organ, wydając w tym przedmiocie odrębne postanowienie. Sąd orzekł w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., zaś o kosztach - na podstawie art. 200 p.p.s.a.