VI SA/Wa 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 6300 (sześć tysięcy trzysta) złotych za brak 21 sztuk wykresówek dotyczących wykonywania transportu przez N. K.; 2. stwierdza, że decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 1469 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] maja 2004 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na T. Sp. z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 11.450 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień pracy kierowcy, nie używanie bądź nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W obszernym uzasadnieniu powołał się on na art. 10 załącznika do Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR (Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz. 1087), zgodnie, z którym umawiające się strony zarządzą instalowanie i używanie w pojazdach rejestrowanych na ich terytorium przyrządu kontrolnego zgodnie z określonymi w tym artykule wymaganiami, przy czym m. in. w myśl ust. 1 lit. d członkowie załogi muszą zawsze mieć ze sobą i być w stanie przedstawić do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadzili pojazd. Przedsiębiorstwa winny przechowywać wykresówki wypełnione zgodnie z wymaganiami, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i powinny przedstawić je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych. Zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) m 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., s. 8-21 ze zm.) na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych oraz zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Według art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia 3820/85/EWG na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzania kontroli przedstawia zaświadczenie, w którym wskazane są przyczyny nieposiadania wykresówek. W wyniku kontroli stwierdzono u strony brak łącznie 34 wykresówek oraz zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowców za dni, za które nie zostały okazane wykresówki. Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną za nie przestrzeganie przepisów ustawy bądź wiążących RP umów międzynarodowych. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie zaszły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie obowiązku okazywania zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ administracji powołał się dalej na art. 7 załącznika do Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR regulującej czas pracy kierowców i przerwy w pracy oraz na art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 również dotyczący przerw w pracy oraz na art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) określający szczegółowo czas pracy kierowcy. Przytoczono też przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewidujący kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wiążących RP umów międzynarodowych. Powołano również przepisy art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nakładające na kierowców obowiązki związane z zapisywaniem czasu na wykresówkach. Przy czym stwierdzono, że podczas kontroli ustalono nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. W konsekwencji przyjęto, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w zakresie kary pieniężnej w kwocie 6.300 zł dotyczącej braku 21 sztuk wykresówek i w tym zakresie domagała się jej uchylenia, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i 75 § 1 i 2 k.p.a. Wskazała, że skarga dotyczy nieokazania 21 sztuk wykresówek kierowcy N. K.. Przeprowadzona kontrola dotyczyła okresu [...]-[...] października 2003 r., a N. K. był zatrudniony od 1 czerwca 2003 r. do 31 stycznia 2004 r. Jednak skarżąca po zakończeniu kontroli ustaliła, że w okresie kontroli N. K. nie był już pracownikiem, gdyż umowa o pracę została z nim rozwiązana z dniem 20 września 2003 r. W trakcie postępowania odwoławczego skarżąca powiadomiła o tym organy obu instancji przesyłając kopie świadectwa pracy N. K.. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak tej okoliczności wydając swoją decyzję bez uwzględnienia nowych okoliczności, które zostały ujawnione po wydaniu decyzji w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2005 r., sygn. akt \/l SA/Wa 727/05 oddalił skargę T. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że dokumenty o ustaniu zatrudnienia N. K. zostały przedstawione organowi administracji wraz ze skargą. Przedstawienie kserokopii książki korespondencyjnej z datą 23 czerwca 2004 r. - pismo kierowane do organu i instancji oraz z datą nieczytelną - pismo do organu odwoławczego – nie świadczy jeszcze, że przy tych pismach przesłane zostało świadectwo pracy N. K.. W odwołaniu od decyzji strona tej okoliczności nie podnosiła. W toku kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniu [...] listopada 2003 r. skarżąca sama przedłożyła umowę między K. a N. K. zawartą na czas określony - 1 czerwiec 2003 r. - 31 styczeń 2004 r. Firma K. świadczyła na rzecz skarżącej usługi w zakresie kierowania pojazdami przez pracowników K.. Organy administracji nie miały podstaw, aby twierdzić, że wspomniany kierowca nie był w tym czasie współpracownikiem skarżącej. Także wniosek skarżącej o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności z 13 maja 2004 r. "świadczy o tym, że były pracownik pan N. K., u którego stwierdzono brak wykresówek odmówił skarżącej ich wydania". Protokół z kontroli został podpisany bez uwag. W piśmie z 20 grudnia 2003 r. skarżąca informowała organ I instancji, że N. K. za okres kontroli nie złożył tarcz tachografu. Z tych względów Sąd nie podzielili zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 75 k.p.a., gdyż z zebranego materiału dowodowego i oświadczenia organu wynika, że fakt rozwiązania umowy o pracę nie był znany organowi odwoławczemu przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zastosował w sprawie prawidłowe przepisy prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt d Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR członkowie załogi muszą mieć ze sobą i być w stanie okazać do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień tygodnia, w którym prowadzili pojazd, a przedsiębiorstwa muszą przechowywać te wykresówki przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawić je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych - art. 10 ust. 3. Zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia rady (EWG) nr 2821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r., s. 8-21 ze zm.) na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia 3820/85/EWG na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzania kontroli przedstawia zaświadczenie, w którym wskazane są przyczyny nieposiadania wykresówek. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z ustawy podlega karze pieniężnej. Powyższe orzeczenie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA przypomniał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której była już wydana decyzja organu I instancji. Organ II instancji obligowany jest do uwzględnienia zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a podjęciem ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy. Nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż okoliczność, że skarżąca wysłała 23 czerwca 2004 r. - pismo kierowane do organu I instancji oraz z datą nieczytelną - pismo do organu odwoławczego - nie świadczy jeszcze, że przy tych pismach przesłane zostało świadectwo pracy N. K.. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska w ocenie NSA zniweczyłoby całkowicie powszechnie przyjmowane domniemanie, iż dowód nadania pisma łącznie z jego kopią świadczy o tym, iż w dacie nadania pismo zostało wysłane. NSA zwrócił uwagę, że nie poczyniono przy tym żadnych ustaleń, co do zawartość owych, kwestionowanych przesyłek, a wydaje się rzeczą nieprawdopodobną, aby organy administracji publicznej, do których nadesłano same koperty nie zareagowały na otrzymanie takich przesyłek. W aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się pismo skarżącej adresowane do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, na którym znajduje się prezentata Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] z 13 maja 2004 r., z którego wynika, iż były pracownik odmówił Spółce oddania wykresówek. Okoliczności te świadczą o tym, zdaniem NSA, iż wskazane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie wyjaśniające zostały naruszone w toku postępowania odwoławczego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, nie ustosunkowując się w konsekwencji do tego, czy okoliczność ta miała w sprawie znaczenie, skoro niekwestionowany jest fakt, że w okresie, który był objęty kontrolą wykonywał on przewozy - skoro posiadał i nie zwrócił wykresówek. Zdaniem NSA nie wyjaśniono, czy były pracownik - albowiem rozwiązano z nim umowę o pracę - wykonywał jednak pracę w okresie objętym kontrolą. Jednocześnie NSA wskazał, iż to na organach administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego występującego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygniecie sprawy w oparciu o ten materiał. Z obowiązku tego nie może zwolnić organu administracji ani nie wywiązywanie się skarżącego z nałożonych na niego przez przepisy obowiązującego prawa obowiązków, ani też panujący w dokumentach skarżącego bałagan, w wyniku, którego świadectwo pracy ujawnione zostało pół roku po przeprowadzeniu kontroli. Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uchylonym wyroku nie odniósł się do powodów, dla których nie potraktował dołączonych do skargi dokumentów mających świadczyć o tym, że stosunek pracy z N. K. został rozwiązany, jako dowodów z dokumentu, które w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej określanej jako p.p.s.a). mogły być przeprowadzone w toku postępowania. NSA wskazał także, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obliguje Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli dotknięta jest ona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy do skargi zostały dołączone dokumenty świadczące o tym, iż w dniu 20 września 2003 r. umowa pomiędzy K. Sp. z o.o., w O. a N. K. została rozwiązana, a więc w dacie kontroli nie był on już pracownikiem K., a okoliczność ta istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje róże skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu swojego orzeczenia obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której była już wydana decyzja organu I instancji. Organ II instancji obligowany jest do uwzględnienia zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a podjęciem ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa NSA organ odwoławczy ustala stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji w I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny całego materiału dowodowego. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza bowiem dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z nałożonych na niego mocą ustawy obowiązków. Nie wziął bowiem pod uwagę nowych okoliczności, które ujawniły się po zakończeniu kontroli, a w trakcie postępowania odwoławczego. Nie dokonał oceny nowych dowodów, które zostały przedstawione przez stronę skarżącą w trakcie toczącego się przed nim postępowania. Dowody te to przede wszystkim kserokopia świadectwa pracy N. K. oraz pismo skierowane do Komisariatu Policji w O.. Ze świadectwa tego wynika, że stosunek pracy z N. K. ustał z dniem 20 września 2003 r., a więc nie był on pracownikiem firmy świadczącej na rzecz skarżącej spółki pracę przez kierowców w okresie, który był objęty kontrolą. Natomiast pismo kierowane do Komisariatu Policji wskazuje, że w miesiącu październiku 2003 r., którego dotyczyła kontrola, N. K. nie był zobowiązany do jakichkolwiek czynności na rzecz skarżącej spółki. Powyższe dowody zostały nadesłane do GITD przy piśmie z dnia 5 lipca 2004 r., a więc na kilka miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wskazał NSA przyjmowane jest domniemanie, że dowód nadania pisma łącznie z jego kopią świadczy o tym, że w dacie nadania pismo zostało wysłane. Zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę, wobec ujawnienia w skardze powyższej okoliczności, GITD nie podniósł, że otrzymał np. pustą kopertę, bądź też, że znajdowały się w niej jakieś inne dokumenty niż podane przez skarżącą spółkę. Okoliczności wykazywane przez skarżącą spółkę za pomocą powyższych dowodów mają kluczowe znaczenie dla tej części decyzji, mocą której nałożono karę w wysokości 6 300 zł. za brak wykresówek N. K.. Skarżąca twierdzi bowiem, że w okresie objętym kontrolą kierowca nie wykonywał na jej rzecz żadnych czynności i tym samym nie jest możliwe przedłożenie jego wykresówek za okres objęty kontrolą. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii i bezsporne ustalenie czy N. K., pomimo ustania zatrudnienia w K., świadczył pracę na rzecz skarżącej czy też nie. W tym celu winien zbadać listę obecności, listę płac czy też inne dokumenty wskazujące na stan osobowy firmy w październiku 2003 r., np. dokumenty kierowane do ZUS-u. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zaistniała sytuacja może wynikać z faktu, iż rozwiązania umowy o pracę dokonała firma K., a skarżąca dysponowała jedynie umową o pracę na okres od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 stycznia 2004 r. Była to jednakże umowa o pracę na czas określony, która przewidywała możliwość wcześniejszego jej rozwiązania z dwutygodniowym okresem wypowiedzenia. Z dołączonych dokumentów wynika, że pracodawca skorzystał z wynikającej z umowy możliwości. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżona decyzja zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. została uchylona. Nadto zwrócić uwagę należy, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. istnieje również inna podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli dotknięta jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego. A zatem przy przyjęciu, że organowi nie znane były dowody na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, to spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygniecie w zakresie wykonalności uchylonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.