VI SA/Wa 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) , po rozpoznaniu wniosku Pana J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6699 złotych za samowolne zajęcie pasa drogowego przez wybudowanie zjazdu do działki Nr [...] w miejscowości S., utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2005r. podczas kontrolnego objazdu dróg, organ stwierdził wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] km 736+100 po stronie prawej w miejscowości S. W dniu [...] października 2005r. przeprowadzono w terenie wizję lokalną w której brał udział skarżący. W trakcie tej czynności wykonano pomiar wybudowanego zjazdu, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Pan J.K. przedłożył także dokumentację skierowaną przez niego do GDDKiA o/K. datowaną na [...] października 2005r. w której zawarł wniosek o zgodę na modernizację w/w zjazdu. We wniosku powołał się na korespondencję prowadzoną z tym organem. W szczególności wskazał na pismo z dnia [...] października 2003r. nr [...] w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraził zgodę na modernizację ogrodzenia działki Nr [...] i lokalizację budynku garażowego. W piśmie tym organ stwierdził, że "opiniuje pozytywnie modernizację ogrodzenia działki nr [...] na granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K.- C., lecz nie bliżej niż 0,75 m od stopy nasypu drogowego drogi krajowej nr [...]. Natomiast dojazd do budynku garażowego należy zapewnić istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] stanowiącym dotychczasowy dojazd do działki"(v. pismo GDDKiA z dnia [...] października 2003r. - k. 8 akt sądowych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust.4 , ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004r., poz. 2086, dalej jako: ustawa o d.p. ) i par 2 ust.1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA (Dz.U. z 2004r. nr 129, poz. 1369, zwanego dalej: Rozporządzeniem MI) oraz art. 104 i 127 par 3 k.p.a nałożył na skarżącego – J. K. karę pieniężną w wysokości 6699 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 31,90 m kw w okresie od [...] września 2005r. (dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do [...] listopada 2005r. (dzień przywrócenia naruszonego pasa drogowego). W uzasadnieniu decyzji wskazano sposób wyliczenia kary tj 31,90 m kw x 0,50 zł x 10 x 42 dni podnosząc, iż powierzchnie wybudowanego zjazdu naruszającego pas drogowy ustalono na podstawie przedłożonych dokumentów i przeprowadzonej wizji w terenie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan J. K. zarzucił , że nie doręczono mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto zakwestionował ustalenie organu, że naruszył pas drogowy bowiem , w ocenie strony, na styku drogi krajowej nr [...] i jego działki nr [...] nie został wydzielony pas drogowy. Niezależnie od powyższego, powołując się na pismo GDDKiA z dnia [...] października 2003r., podniósł, że źle została obliczona powierzchnia zjazdu, bowiem zgodnie z zaopiniowaną lokalizacją ogrodzenia, ogrodzenie znajdowałoby się w odległości 3,80 m od drogi nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska do wniosku dołączył postanowienie SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. wydane w innej sprawie. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a w zw z art. 127 par 3 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, odpierając zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, że mylnie skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania (zamiast do Janusza Kusego adresowano je do J. K.) nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem niesporne jest, że to skarżący był obecny podczas wizji lokalnej w dniu [...] października 2005r. Odnośnie zarzutu wadliwie obliczonej powierzchni zajętego pasa drogowego organ stwierdził, że strona zaakceptowała wykonane pomiary podpisując się pod protokołem wizji lokalnej bez uwag. Natomiast dołączone do odwołania orzeczenie SKO w [...] nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję GDDKiA z dnia [...] stycznia 2006r. strona ponowiła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych 2/art. 40 par 1 , 41 par 1 i 46 k.p.a oraz 3/ naruszenie praw Pani A. K. jako współwłaścicielki działki [...] w prawach strony przez nieobjęcie jej niniejszym postępowaniem administracyjnym W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że stroną postępowania powinna być Pani A. K. GDDKiA stwierdził, że stroną jest osoba, która wykonała nielegalny zjazd a ponadto zarzut ten nie był podnoszony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej wszczętej w dniu [...] września 2005r. było postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania nie było sporu co do tego, że działka nr [...] położona w miejscowości S. przylega do drogi krajowej Nr [...] na trasie K. – C. w km 736 + 100. Zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania oraz wydania zaskarżonych decyzji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2., który to przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast stosownie do art. 29a ust.1 w/w ustawy za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o d.p. W myśl art. 30 w/w ustawy utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. W rozpatrywanej sprawie z dokumentów złożonych przez Pana J. K. wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność Pana J. K. oraz jego żony A. K. (vide: wyrys z mapy ewidencyjnej w/w działki). Powyższy dokument został złożony podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2005r. na co wskazuje zapis uczyniony w protokole. Jak z powyższego wynika, okoliczność ta była znana organowi jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszej instancji. Ponadto skarżący w trakcie postępowania akcentował, iż ogrodzenie działki [...] zostało cofnięte w porównaniu do faktycznej granicy nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedłożył pismo GDDKiA z dnia [...] października 2003r. z którego wynika, że było skierowane do p. A. i J. małżonków K. Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia statusu prawnego strony postępowania spoczywa na organie administracji publicznej , który wszczyna i prowadzi postępowanie w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Od prawidłowości ustaleń statusu prawnego strony zależy poprawne oznaczenie adresata decyzji. Zgodnie z zawartymi w k.p.a. zasadami ogólnymi: praworządności oraz prawdy obiektywnej (art. 6,7) organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Decyzja organu administracyjnego nie może być podjęta bez wyjaśnienia jakim podmiotom służy w postępowaniu przymiot strony tzn. jakie podmioty mają interesy prawne lub obowiązki w sprawie , o których rozstrzyga się wprost w decyzji. W tym stanie rzeczy nie można uznać za skuteczną argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że "skarżący nie podnosił zarzutu, iż w postępowaniu powinna brać udział również jego żona." Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie na podstawie art. 145 par 1 pkt 4 k.p.a. Sąd administracyjny uchyla natomiast zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponieważ Pani A. K. powinna uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony a nie brała w nim udziału, już tylko z tego powodu należało na podstawie powołanego przepisu orzec jak w sentencji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ winien odnieść się także do innych zarzutów i dokumentów przedłożonych przez skarżącego. W pierwszej kolejności powinien rozważyć argumenty, które dotyczą kwestii cofnięcia ogrodzenia działki nr [...]. W ocenie Sądu, brak szczegółowego odniesienia organu do pisma GDDKiA z dnia [...] października 2003r. nr [...] w kontekście dokonanej przez stronę modernizacji ogrodzenia powoduje, że uniemożliwiona jest sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest wykluczone, że przedstawione okoliczności mają wpływ na treść decyzji bowiem wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest ściśle związana z powierzchnią zajętego pasa drogowego. Przy czym organ powinien także odnieść się do informacji zawartej w w/w piśmie a mianowicie że "dojazd do budynku garażowego należy zapewnić istniejącym zjazdem" albowiem z informacji tej wynika, że jakiś zjazd (akceptowany przez organ) istniał już w roku 2003. Ponieważ wymierzona kara dotyczy nielegalnego wykonania zjazdu należy ustalić, gdzie przebiegał zjazd o którym mowa w piśmie GDDKiA z dnia [...] października 2003r., a następnie czy obecnie wykonany zjazd pokrywa się (lub nie pokrywa) z tamtym zjazdem. Dopiero po tak przeprowadzonym ustaleniu można wskazać, czy i jaką faktycznie powierzchnię zajmuje nielegalnie wybudowany zjazd. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ pobieżnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz nie uzasadnił stanowiska zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 par 3 k.p.a. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. (tak: NSA /w:/ wyroku z dnia 17 maja 1994r. SA/Lu1921/93, LEX nr 26517) Jak wspomniano na wstępie rozważań, Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Jednakże taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj. zgodnego z art. 107§3 k.p.a. uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W ocenie Sądu, decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś - wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. - nie zawiera wystarczających i przekonujących dowodów, z których skorzystały organy wydając zaskarżone decyzje. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 14 grudnia 2005r. również na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania było zbędne, albowiem skarżący, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie (k. 35 akt sądowych) nie wnosił o ich zwrot.