VI SA/Wa 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zwrócić skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem całego uiszczonego wpisu sądowego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (cytowanej dalej jako "spółka", "skarżąca"), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w miejscu prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej, tj. w siedzibie P. S.A. Centrum Logistyki Oddział Regionalny w O., przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywania tej działalności w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych ww. spółki z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli o nr [...], kontrola obejmowała okres od [...] maja 2011 r. do [...] maja 2012 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z [...] lipca 2012 r. skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 74 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265; dalej "utd.") oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. Nr 145, poz. 1184), nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 19.500 złotych. Organ wskazał, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, za co orzeczono karę pieniężną w wysokości wskazanej w załączniku do utd., a mianowicie poprzez: - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień, - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca domagał się jej uchylenia, uznania nielegalności dokonanych przez organ I instancji czynności kontrolnych w związku z naruszeniem właściwości miejscowej, w konsekwencji uznania nieważności tej decyzji w aspekcie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Wspomnianej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 21 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 utd., - art. 10 § 1 Kpa., poprzez porzucenie uzasadnienia przyczyn odrzucenia poszczególnych wyjaśnień strony złożonych w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, - art. 7 Kpa., poprzez porzucenie obowiązku należytego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy, - art. 75 § 1 Kpa., poprzez nadanie przymiotu dowodu ustaleniom niespełniającym warunków określonych w tym przepisie, - art. 6 Kpa. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie działań kontrolnych o charakterze pozaustawowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 6.3.9 załącznika do utd., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji powinien oddzielić dokumentację przekazaną przez spółkę podczas kontroli w przedsiębiorstwie od tej przekazanej już po zakończeniu kontroli, uzasadniając przyczynę jej ewentualnego nieuwzględnienia. GITD wskazał, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wyłączenia stosowania urządzenia rejestrującego. Jak wyjaśnił GITD, organ I instancji stwierdził naruszenia polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu względem kierowcy E. Z. za dni [...].12.2011 r., [...].12.2011 r., [...].12.2011 r. W ocenie GITD, znajdujące się w aktach sprawy karty drogowe potwierdzają, że w ww. dniach wspomniany kierowca wykonywał przewozy pojazdem o numerze rejestracyjnym [...], gdzie dowód rejestracyjny tego pojazdu potwierdza jego dopuszczalną masę całkowitą [...] kg. Również pojazd o numerze rejestracyjnym [...] posiada dopuszczalną masę całkowitą [...] kg i pojazdem tym ww. kierowca wykonywał przewóz w dniu [...].12.2011 r. w okresie od godziny [...] do [...]. W związku z powyższym, zdaniem GITD, organ I instancji powinien dokonać ponownie pełnej analizy wszystkich stanów faktycznych stwierdzonych naruszeń, mając na uwadze powyższe wyłączenia ze stosowania urządzenia rejestrującego. Jak podał GITD, w przypadku stwierdzenia wyłączenia ze stosowania urządzenia rejestrującego przedsiębiorca nie ma obowiązku rejestrowania aktywności za pomocą tachografu, co nie zwalania strony z obowiązku potwierdzenia pełnej aktywności kierowcy poprzez inne dokumenty. GITD nie uwzględnił sformułowanego przez spółkę zarzutu naruszenia właściwości miejscowej przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie, wskazując, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ograniczają organów inspekcji transportu drogowego do prowadzenia kontroli wyłącznie w siedzibie kontrolowanego. Jak podał GITD, organy kontroli mogą przeprowadzać kontrolę w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 80a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego. Kontrola lub poszczególne czynności kontrolne, za zgodą kontrolowanego, mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Zgodnie z art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. Nadto GITD wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Wobec powyższego GITD podkreślił, że uwzględnił postawiony przez spółkę zarzut braku zbadania przez organ I instancji wyłączenia stosowania urządzenia rejestrującego do przewozów wykonywanych pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony, używanymi przez operatorów świadczących usługi powszechne określone w art. 2 ust. 13 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług do dostarczania przesyłek w ramach usług powszechnych. Jak stwierdził GITD, stwierdzone powyżej braki w przeprowadzeniu postępowania dowodowego potwierdzają wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem GITD, zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzenie zaś pełnego postępowania dowodowego jest podstawą dla właściwych ustaleń faktycznych w sprawie. W opinii GITD, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, podczas gdy organ odwoławczy w oparciu o art. 136 Kpa. może wyłącznie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Stwierdził w związku z tym, że powyższy zakres sprawy wymagający ustaleń kluczowych okoliczności faktycznych i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa., bowiem naruszono by zasadę dwuinstancyjności wskazującą, że dana sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzuciła wydanej decyzji naruszenie następujących przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7 Kpa., poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość zaskarżanej decyzji, - art. 77 § 1 Kpa., poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 80 Kpa., poprzez oparcie decyzji na części materiału dowodowego z pominięciem innych dowodów bez uzasadnienia, - art. 19 Kpa., poprzez akceptację naruszenia przepisów o właściwości miejscowej organu I instancji. Jak podała skarżąca, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 utd. zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Z kolei zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Kpa., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, przez pojęcie oddział rozumie się wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Jak przypomniała skarżąca, w dniu [...] maja 2012 roku do siedziby P. S.A., przy ul. [...] w W. wpłynęło od [...] WITD zawiadomienie z dnia [...] maja 2012 roku o zamiarze wszczęcia kontroli spółki. Zdaniem skarżącej, już sam ten fakt wskazuje na naruszenie zasad określonych w art. 19 Kpa., zawiadomienie bowiem dotyczyło przedsiębiorstwa mieszczącego się w innym województwie, na terenie którego [...] WITD nie miał prawa działać. Skarżąca za niesporne uznała, że organ I instancji nie był faktycznie organem upoważnionym do kontroli działalności spółki mającej siedzibę w W.. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie jest prawdą jakoby miejsce prowadzenia działalności gospodarczej znajduje się w O., ponieważ Poczta Polska realizuje swoje usługi na terenie całego kraju, mając swoje biura i urzędy na terenie całego kraju. Ponadto, co również nie ulega wątpliwości, filia przedsiębiorstwa skarżącej znajdująca się w O. nie jest oddziałem w rozumieniu zarówno przepisów administracyjnych, jak i skarbowych. Dalej skarżąca wskazała, że zarówno przepisy Kodeksu spółek handlowych, jak i ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie zawierają definicji oddziału przedsiębiorcy. Definicję tą można znaleźć wyłącznie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej - podstawowej regulacji dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 5 pkt. 4 ustawy, oddziałem jest wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Jeżeli więc działalność tych jednostek organizacyjnych spółki wyczerpuje znamiona definicji oddziału, o której mowa powyżej, przedsiębiorca ma obowiązek zgłosić do rejestru adres i siedzibę oddziału. Warunkami, które jednostka organizacyjna musi spełniać, aby został jej nadany status oddziału, jest m.in. wyodrębniona samodzielność organizacyjna, wykonywanie działalności gospodarczej poza zakładem głównym. Samodzielność organizacyjna oznacza m.in. prowadzenie osobnej księgowości, osobne sporządzanie bilansów, realne umocowanie do działania. Nie jest zatem, co do zasady, oddziałem przedsiębiorcy filia realizująca pracę w imieniu głównej siedziby i na jej polecenie, punkt usługowy czy konsultacyjny. Skarżąca stwierdziła, że skoro jednostka organizacyjna nie ma samodzielnej możliwości decyzyjnej, to nie może zostać uznana za oddział przedsiębiorcy. Skarżąca, dla rozwiania wątpliwości co do właściwości miejscowej w aspekcie kontroli przedsiębiorstwa spółki, odniosła się do właściwych, jak to ujęła, unormowań podatkowych. W kontekście swoich rozważań stwierdziła, że ostatecznym argumentem potwierdzającym fakt, że organ ma wyłącznie jedną siedzibę są dane widniejące na licencji o nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, wydanej przez Prezydenta Miasta W.. Na dokumencie tym nie znajdują się jakiekolwiek informacje sugerujące, że spółka działa poprzez oddziały, informacji tych brak również w oficjalnym rejestrze KRS. Skarżąca stanęła na stanowisku, że przeprowadzona kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa pozbawiona jest przymiotu legalizmu i jako taka nie może nieść dla spółki jakichkolwiek skutków prawnych. Skarżąca dodała, że idąc tokiem rozumowania organu, kontrola przedsiębiorstwa spółki mogłaby się odbyć w każdym z urzędów pocztowych na terenie całej Polski, przez wszystkie z 16 inspektoratów transportu drogowego, ponieważ w każdym z tych miejsc spółka prowadzi działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej, sam fakt, że organ I instancji informował o zamiarze przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwo z innego województwa, świadczy o naruszeniu zasad właściwości miejscowej, organ ten nie miał bowiem, jak podała skarżąca, w oparciu o art. 19 Kpa. w związku z art. 89c utd. oraz postanowienia rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uprawnień do zawiadamiania o planowanej kontroli podmiotu mającego siedzibę w innym województwie. W rzeczywistości procedura administracyjna w celu przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa spółki powinna być, w opinii skarżącej, rozpoczęta wyłącznie przez [...] WITD jako właściwego miejscowo dla siedziby spółki, zaś w razie konieczności organ ten o pomoc prawną mógłby się zwrócić do [...] WITD, wówczas zachowane zostałyby zasady określone w art. 19 Kpa. i ustalenia kontrolne nosiłyby znamiona legalności. Nadto skarżąca podała, że rozważania w zakresie nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego są kwestią drugorzędną w aspekcie ewidentnego naruszenia norm procesowych w zakresie właściwości miejscowej organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. cofnęła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł okoliczności, które uzasadniałyby uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 161 § 1 pkt 1) oraz art. 232 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.