VI SA/Wa 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 62 i 104 kpa oraz art. 10 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r., Nr 167, poz. 1191 ze zm.): 1. powołał A. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], 2. odmówił powołania na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] B. C. i M. G. Do wydania decyzji doszło po obwieszczeniu Ministra Sprawiedliwości w Monitorze Polskim o wolnym stanowisku komornika sądowego w rewirze przy Sądzie Rejonowym w [...]. Wnioski o powołanie na ww. stanowisko złożyły: A. K., B. C. i M. G. Po analizie złożonych wniosków i załączonych dokumentów Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wnioskodawczynie spełniają wszystkie wymogi, przewidziane w art. 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, niezbędne na stanowisko komornika sądowego, jednakże poziom spełnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy przez każdą z kandydatek jest zróżnicowany. A. K. jako jedyna z egzaminu, składanego po odbyciu aplikacji komorniczej uzyskała ocenę bardzo dobrą. Pozostałe wnioskodawczynie otrzymały oceny dostateczne. Jedynie staż pracy w charakterze asesora komorniczego B. C. jest dłuższy od stażu pracy w tym charakterze A. K. i M. G. Wybrana kandydatka posiada jednak kilkuletnie doświadczenie zawodowe, które zdobywała w kancelariach przez ponad 5 lat. Zdaniem organu, A. K., z racji uzyskania jako jedyna spośród kandydatek, oceny bardzo dobrej z egzaminu komorniczego, jest najbardziej odpowiednią osobą na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. B. C. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Do wniosku dołączyła opinię o kandydatce wystawioną przez Przewodniczącego Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w [...]. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 107 § 3 kpa przez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których uznał on ocenę z egzaminu komorniczego jako kryterium wyboru istotniejsze od doświadczenia zawodowego, rekomendacji samorządu komorniczego, czy przedłożonych opinii, które to kryteria, jej zdaniem, są wiodące w zakresie decyzji wierzyciela o wyborze komornika. Skarżąca podkreśliła, że egzamin komorniczy złożyła 10 lat temu i nie oddaje on aktualnego poziomu jej wiedzy. Wskazała, że bierze udział w szkoleniach i stale się dokształca. Jako asesor komorniczy jest zatrudniona od ponad 8 lat. Posiada wieloletnie doświadczenie na stanowisku asesora komorniczego, na co zwróciła uwagę Rada Izby Komorniczej w [...], która rekomendowała skarżącą na wolne stanowisko komornicze, jednakże tej okoliczności organ nie wziął pod uwagę. W jej ocenie jest to najważniejsze kryterium wyboru. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że w odróżnieniu od powołanej kandydatki, mieszka w rewirze, który zna, co jest gwarancją szybkiego i skutecznego podjęcia czynności, wymagających natychmiastowego działania, także poza godzinami urzędowania. Minister Sprawiedliwości, decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą powołania B. C. i M. G. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Minister Sprawiedliwości, po powtórnej analizie materiału dowodowego stwierdził ponownie, że A. K. posiada najlepsze spośród wszystkich kandydatów kwalifikacje do objęcia stanowiska komornika sądowego. Organ nie podzielił twierdzenia skarżącej, że najważniejszym kryterium wyboru kandydata na stanowisko komornika sądowego jest posiadane doświadczenie zawodowe i długoletni staż pracy w kancelarii komorniczej w charakterze asesora komorniczego. Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji wskazuje jedynie minimalny okres asesury. Długość stażu pracy na stanowisku asesora jest tylko jedną z wielu przesłanek branych pod uwagę przy obsadzie stanowiska komornika sądowego. Wprawdzie B. C. pełni najdłużej funkcję asesora komorniczego, jednakże długość stażu pracy na stanowisku asesora komorniczego jest tylko jedną z wielu przesłanek branych pod uwagę przy obsadzie stanowiska komorniczego sądowego i nie ma ona samoistnego charakteru i nie przesądza o wyższości kwalifikacji skarżącej. Odnosząc się do zarzutu, iż Minister nie doniósł się do opinii Rady Izby Komorniczej w [...] rekomendującej osobę wnioskodawczyni na stanowisko komornicze organ stwierdził, że opinia Rady Izby Komorniczej w [...], jako jeden z dokumentów zgromadzonych w sprawie była brana pod uwagę przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, jednakże opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zauważył, że wydając decyzję w dniu [...] września 2011 r. porównał zdobyte przez kandydatki wykształcenie oraz uzyskane oceny na dyplomie ukończenia studiów wyższych, wskazał oceny uzyskane z egzaminu zawodowego, dokonał analizy okresów pełnienia funkcji asesora komorniczego przez poszczególne kandydatki, wykazując różnice w spełnieniu przesłanek ustawowych przez strony. Przepisy prawa nie przewidują bowiem innych rozwiązań pozwalających organowi na zweryfikowanie wiedzy i doświadczenia zawodowego kandydatów w ramach prowadzonego postępowania. W opinii organu, fakt uzyskania przez A. K. oceny bardzo dobrej z egzaminu zawodowego, zdecydowanie wyróżniał powołaną kandydatkę. Bez znaczenia pozostaje fakt, kiedy taki egzamin miał miejsce, bowiem w istocie swej dotyczył takiej samej problematyki. Argumenty: znajomości obszaru działania komornika, zamieszkiwanie w rewirze będącym przedmiotem postępowania wykraczają poza granice ocenianych przesłanek i nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2011 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] września 2011 r., w przedmiocie powołania A. K. na stanowisko komornika, złożyła B. C. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 3 kpa i 7 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ administracji uznał, że ocena z egzaminu komorniczego jest kryterium o wyższym stopniu istotności niż doświadczenie zawodowe, referencje i rekomendacje, 2. art. 6 i 8 kpa poprzez wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci pełnienia funkcji komornika przez osobę bardziej doświadczoną, cieszącą się poparciem samorządu komorniczego i sądu, przy którym komornik ma działać, a ponadto osoby uznanej wśród lokalnej społeczności. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Ponownie zauważył, że decydujące znaczenie przy powołaniu na stanowisko komornika mają przesłanki ustawowe stąd okoliczności przywołane przez skarżącą nie mają większego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę w świetle powołanych tu kryteriów rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd uznał ją za zasługującą na uwzględnienie. Skarżąca B. C. i uczestniczka A. K. ubiegały się o jedno stanowisko – komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Wniosek złożyła także M. G. Zastosowanie w sprawie przez organ art. 62 kpa, czyli połączenia ich wniosków do wspólnego rozpoznania, odniosło ten skutek, że uwzględnienie jednego z nich – uczestniczki A. K. przez powołanie jej na to stanowisko, spowodowało równoczesną odmowę takiego powołania skarżącej B. C. i M. G. W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie z udziałem wielu stron postępowania (art. 62 k.p.a.), złożenie odwołania przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji. Stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji, a wniesienie odwołania przez jedną ze stron czyni decyzję organu I instancji nieostateczną również dla pozostałych stron, także tych, które odwołania nie złożyły. Treścią zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia organu stanowi zatem utrzymanie w mocy decyzji z [...] września 2011 r. w części powołania A. K. na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w [...] i odmowa powołania na to stanowisko B. C. i M. G. Sądowa kontrola decyzji w sprawie odmowy powołania skarżącej na wnioskowane przezeń stanowisko wiąże się z równoczesną kontrolą decyzji w sprawie powołania na nie uczestniczki. Kontrola ta dotyczy w szczególności przestrzegania przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych m.in. w art. 6, 7, 8 kpa, zbadania w oparciu o art. 77 § 1 kpa, czy podejmując decyzję organ dysponował dowodami uzasadniającymi wybór uczestniczki i czy dokonał – w myśl art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa – wyczerpującej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla tego wyboru oraz uzasadnił go na zasadach określonych w art. 107 § 3 kpa, przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzje w sprawie powołania komornika sądowego są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Świadczy o tym brzmienie stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów art. 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który w ust. 1 stanowi, że "na stanowisko komornika może zostać powołana osoba, która (...)", a następnie wymienia w punktach 1-11 warunki formalne tego powołania (w sprawie w odniesieniu do skarżącego i uczestniczki ich spełnienie jest poza sporem) oraz art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Uznanie administracyjne definiowane jest jako przyznanie organowi w określonym stanie faktycznym pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór jednego z prawnie dopuszczanych wariantów rozstrzygnięcia – takiego, który organ uważa za najwłaściwszy. Jednak wybór ten musi być realizowany zgodnie z zasadami państwa prawa wyrażonymi w Konstytucji RP oraz w ogólnych zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Niezależnie bowiem od wzmiankowanej reguły wyboru rozstrzygnięcia, której podlegają decyzje uznaniowe, pozostają one decyzjami administracyjnymi, do wydania których zasady te mają pełne zastosowanie. W szczególności w myśl tych zasad organ obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić dlaczego uczynił ze swego uprawnienia, mającego źródło w przepisach prawa materialnego, taki a nie inny użytek. Zwłaszcza w sytuacji, gdy o jedno stanowisko ubiega się kilka (tu trzech) osób, spełniających formalne i merytoryczne kryteria powołania, organ winien wykonać ten obowiązek w sposób szczególnie dokładny i czytelny, tak żeby uniknąć zarzutu dowolności działania. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ nie uzasadnił dostatecznie swojego wyboru, pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. Uchylenie przez Sąd decyzji ostatecznej wywołuje skutki wobec wszystkich stron postępowania, albowiem wpływa na ich sytuację prawną równocześnie. W ocenie Sądu takie uchybienia w rozpoznawanej sprawie wystąpiły. Przede wszystkim nie wydaje się, żeby w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy można było poprzestać – jak uczynił to organ – na kryterium ocen uzyskanych przez skarżącą i uczestniczkę z egzaminu komorniczego, z pominięciem pozostałych elementów tego stanu, które przy decydowaniu o wyborze winny być uwzględnione, gdyż mogły na ten wybór wpłynąć. Chodzi mianowicie w pierwszej kolejności o ocenę (i wyciągnięcie stosownych wniosków) dotychczasowej pracy stron na zajmowanych stanowiskach asesorskich przez czas poprzedzający wybór, skoro praca ta wiąże się bezpośrednio z czynnościami, które wykonuje komornik i pozwala w dużym stopniu zweryfikować w praktyce predyspozycje i umiejętności merytoryczne kandydata na komornika. Ocena z egzaminu komorniczego, aczkolwiek istotna – jak podnosi organ –jest obiektywnie sprawdzalna (chociażby przez fakt wymienienia ich na odpowiednich dokumentach), jednak żeby mogła stanowić miarodajny/wystarczający element porównania kwalifikacji i przydatności stron na sporne stanowisko, musiałyby zostać wystawione w co najmniej zbliżonych co do czasu i miejsca okolicznościach faktycznych. Tymczasem skarżąca i uczestniczka w różnym czasie zdawały egzamin komorniczy. Zatem proste zestawienie wyników egzaminów nie może przesądzać oceny stron pod kątem obsady stanowiska komorniczego, dodatkowo w sytuacji gdy obsada ta następuje po kilku latach od ich uzyskania, z tego mianowicie powodu, że wyniki te strony uzyskiwały w nie do końca dających się porównać uwarunkowaniach aplikacyjnych charakterystycznych dla danego rocznika aplikacji komorniczej. Odmienny pogląd musiałby wynikać z założenia braku jakichkolwiek różnic programowych, czy różnic w sposobie i poziomie egzekwowania wiedzy na wszystkich rocznikach aplikacji komorniczej oraz kończących ją egzaminach. Takie założenie jest jednak wątpliwe, a to prowadzi do wniosku, że stopień taki sam z egzaminu zawodowego zdawanego w różnym czasie i przed innymi komisjami, może oznaczać różny poziom kwalifikacji merytorycznych zdających, zależny od ukończonej uczelni i terminu aplikacji. Z tych powodów – skoro porównanie ww. ocen kandydatów/stron, które organ przyjął za przesłankę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest wystarczającym kryterium wyboru, tak ważne znaczenie przypisać należy praktycznej weryfikacji tych kwalifikacji w toku wykonywania przez strony obowiązków asesorskich zwłaszcza w sytuacji dużej różnicy w tym stażu skarżącej i uczestniczki postępowania. Komornik jest specyficznym zawodem prawniczym, gdzie oprócz samej wiedzy z zakresu prawa kluczowe znaczenie ma odpowiednia praktyka. Analiza zatrudnienia kandydatek na stanowisku asesora, w tym charakteru wykonywanych czynności i ich wyników, to elementy, które organ winien mieć na uwadze, gdyż pozwalają one na obiektywizację oceny przydatności kandydatów w kontekście wymogów stanowiska, które chcą objąć. Należy przy tym uwzględnić opinię zawodową o kandydatce sporządzoną z tytułu sprawowanego nadzoru przez Przewodniczącego Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w [...]. Chodzi o opinię z [...] września 2011 r. dotyczącą uczestniczki B. C. Opinia jest pozytywna dla uczestniczki. Praca uczestniczki była przedmiotem oceny w ramach corocznej oceny kancelarii w ramach nadzoru sprawowanego przez Prezesa Sądu Rejonowego w [...]. Opinia zauważa, że B. C. poprzez osobiste starania przyczyniła się do podniesienia poziomu merytorycznego i lepszego przygotowania postępowań egzekucyjnych o egzekucje z nieruchomości. Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do niej w żaden sposób. Brak także jakiejkolwiek opinii o skarżącej, a dotyczącej jej zatrudnienia na stanowisku asesora. Uczestniczka podniosła na rozprawie, że pełniła czterokrotnie obowiązki komornika rewiru, co potwierdza uchwała Rady Izby Komorniczej w [...]. Skarżąca tych obowiązków nie pełniła. W ocenie uczestniczki jej wiedza w ten sposób została zweryfikowana. Okoliczność, że skarżąca legitymuje się dłuższym doświadczeniem w pracy asesora komorniczego niż uczestniczka, organ winien zbadać w kontekście lepszych ocen, jakie z kolei osiągnęła ona z egzaminu komorniczego i faktu pełnienia przez nią funkcji kierownika rewiru oraz właściwie te elementy wyważyć pod kątem kwalifikacji stwarzających prognozę najlepszego wykonywania funkcji komornika przez jednego z tych kandydatów. W interesie społecznym leży bowiem by stanowisko to objęła osoba z doświadczeniem popartym wiedzą teoretyczną i praktyczną. Niewątpliwie odpowiednio długi staż właściwie wykonywanej pracy, dodatkowo także na samodzielnym stanowisku zastępcy komornika, nie jest bez znaczenia dla oceny takiej wiedzy, zwłaszcza że wiedza praktyczna to wynik posiadanego doświadczenia. Zatem staż ten winien być uwzględniony przy analizie przesłanek gwarantujących prawidłowe wykonywanie w przyszłości obowiązków komorniczych, gdyż za wynikającym z niego doświadczeniem idą dodatkowe umiejętności, których nie posiada osoba bez tego doświadczenia. Podejmując decyzję uznaniową organ obowiązany jest wszak zbadać – w myśl ww. zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – wszystkie elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, który z tych elementów może to rozstrzygnięcie determinować i wyciągnąć z tego badania odpowiednie wnioski. Uprawnienia decyzyjne nie są więc kompetencją samą w sobie, tylko służą podjęciu decyzji na bazie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, tak żeby udokumentowany sposób procesu decyzyjnego uwalniał organ od posądzeń o dowolność działania. W sprawie natomiast organ, poprzestając na porównaniu kandydatów w zakresie ocen ze studiów i egzaminu zawodowego, które wypada na korzyść uczestniczki, jednakże przy pominięciu szczegółowej oceny ich zawodowego doświadczenia oraz przebiegu stażu asesorskiego, w istocie nie wyjaśnił dlaczego - jak podaje w zaskarżonej decyzji - uczestniczka jest odpowiedniejszą kandydatką na stanowisko komornika sądowego . Nie należy też zapominać, że na materiał dowodowy składa się również opinia organu samorządu komorniczego – Rady Izby Komorniczej w [...] (por. akta administracyjne), wydane w trybie art. 11 ust. 4 ustawy, w których Rada rekomendowała skarżącą jako – jej zdaniem – właściwego kandydata na sporne stanowisko. Jednocześnie nie udzieliła takiej rekomendacji uczestniczce. Wprawdzie Minister Sprawiedliwości nie jest związany tą opinią, jednak stanowi jeden z dowodów oceny przydatności kandydatek do zawodu komornika i powinien być przez organ rozważony w kontekście pozostałych materiałów sprawy. Reasumując, ponownie rozpoznając tę sprawę organ winien uzupełnić ustalenia faktyczne w podanym wyżej kierunku oraz podać wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia, które będzie odzwierciedlać proces dokonanych ustaleń i zastosowane kryteria uznania administracyjnego. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.