VI SA/Wa 551/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Minister Finansów utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] marca 2004r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych: pismem z dnia [...] listopada 2004r. B. Spółka Jawna z siedzibą w O. reprezentowana przez radcę prawnego W. R. skierowała do Ministra Finansów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] lutego 2003r. oraz Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] marca 2004r. Decyzje dotyczyły obciążenia skarżącego karą pieniężną w wysokości 6.120 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, albowiem w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] lutego 2003r. po dokonaniu ważenia pojazdu strony skarżącej stwierdzono przekroczenie nacisku na poszczególne osie w stosunku do dopuszczalnych norm. Zdaniem strony wskazane decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskując o stwierdzenie nieważności spółka podniosła, iż pomiary masy pojazdu i nacisku osi na drogę powinny się odbywać przy zachowaniu odpowiedniej procedury. Tymczasem rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, wydane zostało w dniu 10 lutego 2004 r. natomiast weszło w życie w dniu 13 marca 2004 r. Do tego czasu, a więc również podczas dokonywania kontroli pojazdu w dniu [...] lutego 2003 r. nie istniały, zdaniem strony skarżącej wiążące procedury prawne upoważniające organy administracji do ważenia pojazdów. W ocenie skarżącej spółki przepisy powołanego rozporządzenia mają zasadnicze znaczenie w procesie kontroli pojazdów albowiem od sposobu ważenia pojazdu i warunków w jakich się tego ważenia dokonuje zależy wynik kontroli, a co za tym idzie ewentualne obciążenie kontrolowanego karą pieniężną. Zdaniem spółki z dotychczasowej praktyki wiadomo, że dokładność wag dynamicznych wykorzystywanych przez organy administracyjne do kontroli prawidłowości parametrów nacisków na osie i masy całkowitej jest bardzo różne i przy wykonaniu kilkakrotnego ważenia tego samego pojazdu wyniki ważenia są za każdym razem inne. Biorąc zaś po uwagę, że kierowca pojazdu nie może na bieżąco kontrolować procesu ważenia tego samego pojazdu, gdyż nie widzi monitora wyświetlającego przebieg procesu - zweryfikowanie dokonanego pomiaru staje się niemożliwe, a w konsekwencji dochodzi do naruszenia podstawowych praw strony w szczególności do uniemożliwienia obrony swoich praw i interesów oraz czynnego udziału strony w postępowaniu.Dlatego też konieczne jest wyeliminowanie wskazanych decyzji z obrotu prawnego albowiem wydane zostały bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Z jednej bowiem strony organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania nie przestrzegając w trakcie przeprowadzania kontroli szczególnych uwarunkowań zawartych we wskazanym rozporządzeniu, z drugiej natomiast samo wydanie decyzji było wadliwe skoro ważenie pojazdów, - a więc samo postępowanie kontrole - przy braku przepisów wykonawczych nie powinno mieć miejsca, to tym bardziej nie można wydać prawnie skutecznej decyzji w tym zakresie. Po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1pkt 2 oraz art.17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) oraz art.13 ust.1 pkt 2 , art.40 b ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 z 2004r. poz.2086) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] marca 2004r. nr [...].W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. Minister Finansów jest organem właściwym wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut strony odnośnie wydania wskazanej decyzji Dyrektora Izby Celnej bez podstawy prawnej albowiem podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych. Nietrafny jest również zarzut braku kontroli metrologicznej bowiem waga i przymiar wstęgowy tj. przyrządy pomiarowe użyte do sprawdzania pojazdu, posiadały ważne świadectwa legalizacyjne. Jednocześnie organ błędnie pouczył stronę o możliwości złożenia od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 13 września 2005r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 615/05 odrzucił skargę wskazując na niewyczerpanie administracyjnego trybu zaskarżenia decyzji z uwagi na konieczność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2005r. B. Spółka Jawna z siedzibą w O. skierowała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznając, iż Minister Finansów jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów działając na podstawie art. 104 § 1 art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 ze zm.) oraz art.13 ust.1 pkt 2, art.40b ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2005r. nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania strony. Minister wskazał, iż podstawę prawną wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, a zatem niezasadny jest zarzut strony odnośnie braku podstawy prawnej czy rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o nałożeniu kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ II instancji nie podzielił również stanowiska spółki odnośnie braku kontroli metrologicznej bowiem zarówno waga jak i przymiar wstęgowy tj. przyrządy pomiarowe użyte do sprawdzenia pojazdu w momencie kontroli posiadały ważne świadectwa legalizacyjne. W dniu [...] lutego 2006r. B. Spółka Jawna z siedzibą w O. reprezentowana przez radcę prawnego W. R. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R., podtrzymując swoje zarzuty odnośnie wydania decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej organy administracji powinny podczas przeprowadzanych kontroli respektować obowiązki określone także w rozporządzeniach wykonawczych. Zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach - Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzeń, dla poszczególnych rodzajów lub grup przyrządów pomiarowych m.in. wymagania, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej w zakresie konstrukcji, wykonania, materiałów oraz charakterystyk metrologicznych, a także, jeżeli jest to niezbędne, w zakresie warunków właściwego stosowania tych przyrządów oraz miejsc umieszczania na nich cech legalizacji i zabezpieczających, oraz zakres informacji, jakie powinna zawierać instrukcja obsługi, oraz dodatkowe dokumenty poświadczające charakterystyki metrologiczne przyrządu pomiarowego, jeżeli są one niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia badania danego rodzaju przyrządu pomiarowego. Natomiast stosownie do § 1 ust.6 pkt e rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu (Dz.U.03.41.351 ze zm.) wszystkie wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Tymczasem rozporządzenie wykonawcze w sprawie wymagań metrologicznych którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu weszło w życie w dniu 13 marca 2004r., a więc po dokonanej kontroli. Ponadto wszystkie kontrole normatywności pojazdów odbywające się w okresie od 1 stycznia ( od dnia wejścia w życie ustawy Prawo o miarach) do dnia 13 marca 2004r. (od dnia wejście w życie rozporządzenia ) odbywały się bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego, w tym przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu decyzje Ministra Finansów nie naruszają ponadto pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004r. wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w R. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w O. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 6.120 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę faktyczną nałożenia kary stanowiły ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w O. w dniu [...] lutego 2003r. kiedy to dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu i jego wymiarów oraz masy całkowitej. W wyniku dokonanego ważenia stwierdzono, iż nacisk na trzecią, czwartą i piątą oś przekracza dopuszczalną normę, a strona skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym. Strona skarżąca zarzucała jej wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej brak w chwili dokonywania kontroli rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach dotyczących legalizacji i prawnej kontroli metrologicznej urządzeń pomiarowych w tym m.in. wag samochodowych czyniło czynności kontrolne wadliwymi. Bez przepisów wykonawczych nie było możliwości przeprowadzenia prawidłowych czynności kontrolnych i dokonania wiarygodnych pomiarów, które następnie stanowiły podstawę faktyczną nałożenia na stronę kary pieniężnej. Na wstępie podkreślić należy, iż przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są nieostre. Jednak z orzecznictwa wynika, iż "rdzeń znaczenia pojęcia decyzja wydana bez podstawy prawnej jest jednoznaczny i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawania decyzji administracyjnych i postanowień jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. str. 725). Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych. Zawsze jednak takie naruszenie podważa byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki (za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. str. 727). W świetle powyższych ustaleń oraz obowiązujących przepisów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż Minister Finansów zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. Zdaniem Sądu Minister Finansów zasadnie nie uwzględnił zarzutu strony skarżącej odnośnie wydania powołanej decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, albowiem materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej stanowił art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zgodnie z którym za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 tj. pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach - bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne. Jednocześnie w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. Nr 44 poz. 432 ) określono szczegółowo jakie są dopuszczalne naciski osi pojedynczej i wielokrotnej na drogę. Obowiązek legitymowania się przez przewoźnika zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym wynika z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm.) - zgodnie z którym ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. A zatem treść obowiązujących przepisów w chwili wydawania decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w R. była jednoznaczna i zobowiązywała organy administracji do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z powyższego wynika zatem, że podstawę prawną działania Dyrektora Izby Celnej w R. stanowiły: ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , ustawa z dnia 21 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz.U. Nr 32, póz. 262 ). Podstawy prawnej działania organów administracji - orzekających o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie stanowiły natomiast przepisy powołanych przez stronę rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach, a dotyczących wyłącznie warunków metrologicznych urządzeń pomiarowych tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, wydane w dniu 10 lutego 2004 r. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu. Jednocześnie mimo, że powołane rozporządzenia obowiązywać zaczęły po dacie przeprowadzonej kontroli, to stosownie do treści art. 29 ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach ( Dz. U. z 2004 Nr 243, poz.2441 ) - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywała się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy czyli do dnia 1.01.2004 r. - kontrola miała miejsce w dniu [...] lutego 2003r. Ponadto zgodnie z art. 29a ( dodanym przez art. 1 pkt. 23 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. / Dz.U. Nr 141, poz. 1493/ zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 6 lipca 2004 r.), przyrządy pomiarowe zalegalizowane do dnia 31 grudnia 2003 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 29 mogą być nadal legalizowane, lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2013 r. o ile spełniają wymagania przepisów, na podstawie których zostały zalegalizowane. Waga samochodowa za pomocą której dokonano pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu posiadała świadectwo legalizacyjne, wydane zostało w dniu 12 października 2002 r. i posiadało ważność do dnia 31 października 2004r. Brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw do kwestionowania prawidłowości i legalności przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2003r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w O. kontroli której ustalenia stanowiły następnie podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej. W tej sytuacji należy uznać, iż przedmiotowa decyzja posiadała prawidłową podstawę prawną, którą stanowił powszechnie obowiązujący wówczas przepis prawa, a organ ją wydający nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.