VI SA/Wa 5539/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2023 r., 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: organ) utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 20 kwietnia 2023 r. odmawiające [...] z siedzibą w L.(dalej także jako: skarżący lub Stowarzyszenie) dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zmianę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]wszczętej na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: uczestnik postępowania). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 20 lutego 2023 r. S. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zmianę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...], wszczętej na wniosek uczestnika postępowania. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się zainteresowaniem pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu usług, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Zdaniem wnioskodawcy interes społeczny w dopuszczeniu go do ww. postępowania przejawia się także w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Stowarzyszenie podkreśliło również, że udział w ww. postępowaniu jest uzasadniony także celami statutowymi organizacji określonymi w § 6 statutu Stowarzyszenia. Natomiast § 7 pkt 4 tego statutu stanowi, że cele te będą realizowane m.in. poprzez występowanie o wszczęcie i przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych na warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa, a współpraca z organizacjami i organami administracji nadzorującymi działalność transportową ma na celu doskonalenie świadczonych usług i podwyższanie ich jakości oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Organ postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. odmówił skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. organ wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do dopuszczenia S. do postępowania. Cele statutowe S. są związane z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego, co wynika z § 6 statutu S., zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest m. in. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych oraz zwalczanie nieuczciwej. Jest to jedna z przesłanek stanowiących podstawę do dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego określonych w art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz.775 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Organ zwrócił uwagę, że kolejną przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji do postępowania, która musi być spełniona przez organizację społeczną, jest istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do takiego postępowania. W ocenie organu S. nie wykazało tej przesłanki. Skarżący, składając wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym nie wskazał konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby świadczyć, że powinien on uczestniczyć w tym postępowaniu. Stowarzyszenie nie wskazało ani linii komunikacyjnych istniejących na trasie [...] ani przewoźników wykonujących przewozy na tych liniach. S. nie wyjaśniło również czy udzielenie ww. zezwolenia wpłynęłoby negatywnie na pasażerów korzystających z usług świadczonych na tej linii. S.e nie wskazało żadnych innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. S. powinno było wskazać linie komunikacyjne istniejące na terytorium Polski i polskich przewoźników. Wskazanie ww. okoliczności umożliwiłoby stwierdzenie czy udział S. w tym postępowaniu jest niezbędny ze względu na ochronę potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji. S. nie wskazało także w jaki sposób mogłoby dopilnować, aby organ rozpatrzył wniosek uczestnika postępowania z uwzględnieniem potrzeb pasażerów i zapewnieniem uczciwej konkurencji na wskazanej linii komunikacyjnej. Jednocześnie organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie o zmianę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób bada okoliczności mające prawne znaczenie dla istnienia takiej linii komunikacyjnej m.in. przebieg linii regularnej, rozkład jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. W przypadku rozpatrywania takiego wniosku organ ustala również czy wydanie zezwolenia poważnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. W tym zakresie organ zbiera materiał dowodowy, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zatem organizacja społeczna, która nie dysponuje konkretnymi materiałami nie będzie aktywnie uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. [...] z siedzibą w L. złożyło skargę na opisane postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzające je postanowienia z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowienia zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika postępowania, 2. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika postępowania, pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny. Uzasadniając skargę S. wskazało, że przedstawione w uzasadnieniu postanowienia argumenty są niemal tożsame z argumentacją tego organu prezentowaną w toku 36 postępowań prowadzonych w przedmiocie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniach w 2018 r. Postępowania te zakończyły się wydaniem korzystnych dla S. wyroków. Skarżący wskazał, że pomijając tak ugruntowaną linię orzeczeń wydaną w stosunku do tego samego podmiotu, który po raz kolejny wnioskuje o dopuszczenie do udziału w postępowaniach, Generalny Inspektor Transportu Drogowego wprost działa z naruszeniem wszelkich zasad postępowania. Skarżący wskazał, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowana pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co stanowi podstawowe przesłanki dotyczące interesu społecznego, przemawiające za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych. Podstawę prawną umożliwiającą organizacjom społecznym dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Aby organ mógł dopuścić organizację społeczną do postępowania, które toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby muszą zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki tj. cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji odmawia dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny czy skarżący spełnienia przesłankę interesu społecznego. Analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, że organ za spełnioną uznał przesłankę celów statutowych ("W ocenie organu S. nie wykazało interesu społecznego (...), s. 6 zaskarżonego postanowienia). Sąd zauważa, że sprawy o niemal analogicznym stanie faktycznym były przedmiotem rozstrzygania przez WSA w Warszawie (por. wyrok z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1773/18; z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1777/18; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1775/18, orzeczenia te jak też powołane niżej opublikowane są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia dopuszczenia do udziału skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób były również przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki: z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II GSK 703/19, z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1048/19, z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1208/19 oraz z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 995/19). NSA we wskazanych orzeczeniach stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie dysponuje interesem społecznych, który polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidulanym podmiotów tworzących organizację społeczną. Sąd zwraca uwagę, że różnica między rozpatrywaną sprawą, a sprawami, w których zapadły ww. wyroki sprowadzała się do okoliczności, iż przedmiotem postępowania, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie było udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. W niniejszym postępowaniu przedmiotem postępowania jest zmiana takiego zezwolenia. Niemniej jednak argumentacja skarżącego oraz organu, odnośnie do spełnienia przesłanek dopuszczenia do postepowania administracyjnego jest analogiczna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że Stowarzyszenie nie spełniło przesłanki warunkującej dopuszczenie do postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek uczestnika postępowania w postaci braku przesłanki interesu społecznego. Należy zauważyć, że już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wskazał w czym konkretnie upatruje spełnienia tej przesłanki. Poza wskazanymi okolicznościami, w szczególności podwyższeniem jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, troski o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne oraz o zdrowie i życie pasażerów w komunikacji regularnej skarżący podał również, że członkowie S. aktualnie nie świadczą usług przewozowych na podstawie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. Zdaniem Sądu wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o zmianę udzielonego wcześniej zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób musi zawierać uzasadnienie interesu społecznego, który może polegać na trosce o szeroko pojęte interesy pasażerów korzystających z tego typu środków komunikacji. Innymi słowy zadaniem organu jest ustalenie m.in. czy zmiana zezwolenia udzielonego konkretnemu przewoźnikowi nie naruszy reguł dotyczących konkurencji lub bezpieczeństwa pasażerów oraz czy zmiana udzielonego zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Te okoliczności, zdaniem Sądu zostały przez skarżącego szczegółowo przedstawione. W powołanych w skardze orzeczeniach NSA uznał, że kluczową przesłanką pozwalającą na ustalenie istnienia po stronie stowarzyszenia interesu społecznego, jest umożliwienie wspomagania organu "w wykazywaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika", co jest istotne w sprawie, skoro obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie ze statutem skarżącego, do jego celów zalicza się "zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 995/19). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. Jednocześnie, co należy podkreślić, interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość (zob. np. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2023 r. - sygn. akt II GSK 1245/19; z dnia 9 lutego 2023 r. - sygn. akt II GSK 1256/19, II GSK 1289/19; II GSK 1276/19, II GSK 1208/19, II GSK 1289/19, II GSK 1380/19, II GSK 1354/19, II GSK 1304/19). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie służy wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Te cele ma, co do zasady, zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje organizacja społeczna niebędącą stroną w sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1495/19). Stąd też nie jest uzasadnione stanowisko organu, jakoby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu było uzależniane niejako od "ilości i wartości" materiałów i dowodów wskazanych przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że jak wynika z akt sprawy, S. wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi, a za udziałem skarżącego w postępowaniu przemawia także interes społeczny. Zdaniem Sądu skarżący wskazał na uzasadnione motywy uprawiające go do udziału w postępowaniu administracyjnym, które stanowią wypełnienie obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. tj. przesłanki celów statutowych organizacji oraz interesu społecznego. Z § 6 i § 7 Statutu S., wynika, że celami jego działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte są zatem zbieżne z przedmiotem postępowania z wniosku [...] o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych międzynarodowych przewozów drogowych osób i służą zaspokajaniu potrzeb pasażerów. Zdaniem Sądu udział S. w tym postępowaniu leży w interesie społecznym. Jest to organizacja zrzeszająca przewoźników, a więc może ona dysponować różnymi szczegółowymi danymi dotyczącymi funkcjonowania działalności przewozowej w tym m.in. dotyczącymi praktyki czy kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem danymi dotyczącymi okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajdujących zastosowanie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób lub zmianę takiego zezwolenia. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował powołany wyżej przepis. Organ nie rozważył wyczerpująco i nie ocenił w sposób właściwy czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, w szczególności nie ocenił właściwe interesu społecznego jako przesłanki determinującej możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wrażone w niniejszym orzeczeniu, a w szczególności dokona wykładni pojęcia "interesu społecznego" przez pryzmat poglądu wrażonego zarówno w niniejszym wyroku, jak też w powołanych wyrokach NSA. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: wpis sądowy (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).