VI SA/Wa 556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659, z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania W. (dalej: "W." lub "skarżąca") od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na W. kary pieniężnej w wysokości 38 220 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rejonie posesji nr [...] przez umieszczenie siedmiu reflektorów o powierzchni poniżej 1 m2 każdy w okresie od 16 maja 2014 r. do 18 października 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: 1 kwietnia 2014 r. do Z. wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału [...] Urzędu W. dotyczące usunięcia reflektorów z budynku położonym przy [...]. [...] maja 2014 r. pracownicy Z. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...], w której toku stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez W. siedmioma reflektorami świetlnymi. Przebieg kontroli został utrwalony protokołem nr [...]. Zajęcie pasa drogowego wskazanymi powyżej reflektorami potwierdziły kolejne kontrole przeprowadzone przez pracowników Wydziału [...] Z. oraz Pogotowia Drogowego Z., z których ostatnia miała miejsce [...] października 2014 r. Z. zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego poinformował W. o prawie zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. 19 sierpnia 2014 r. do Z. wpłynęło pismo W. wskazujące, że nie jest ona właścicielem ani posiadaczem reflektorów i niewskazujące właściciela przedmiotowych reflektorów. Wizja lokalna przeprowadzona [...] października 2014 r. potwierdziła usunięcie reflektorów zajmujących pas drogi [...] w rejonie posesji nr [...]. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2015 r. nałożył na W. karę pieniężną w wysokości 38 220 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w rejonie posesji nr [...] przez umieszczenie siedmiu reflektorów o powierzchni poniżej 1 m2 każdy w okresie od 16 maja 2014 r. do 18 października 2014 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, W. pismem z 19 lutego 2015 r. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 k.p.a. bądź uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania albo uchylenie decyzji przez Kolegium i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uwarunkowane jest dokładnym ustaleniem, że zajęto pas drogowy, a nie inny teren, wskazaniem sprawcy zajęcia, powierzchni, rodzaju i okresu zajęcia. Organ wskazał, że w toku postępowania należy określić, do kogo należała instalacja reklamowa zainstalowana na elewacji budynku W., oraz ustalić, czy reflektory oświetlające instalacje reklamowe umieszczone na elewacji budynku od strony [...] i ul. [...] stanowią niezależne obiekty, w związku z czym doszło do siedmiokrotnego zajęcia pasa drogowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie naruszył art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), dalej: "u.d.p.", gdyż przepisu tego w ogóle w sprawie nie stosował. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem W. kwestionującym możliwość wykorzystania elektronicznej ortofotomapy w celu ustalenia zakresu granic pasa drogowego oraz wywiódł, że wykorzystanie tego typu mapy jest możliwe, o ile jest ona wykonana w skali umożliwiającej wskazanie granic pasa drogowego. Na wskazaną wyżej decyzję W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której żądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, w sytuacji, w której zgodnie z tym przepisem organ uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania winien jedynie wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; 2) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez błędne przyjęcie, że mimo braku miejscowego planu zagospodarowania dla danego terenu możliwym jest wykazanie przebiegu pasa drogowego i kolizji z nim, jedynie na podstawie wydruków z map elektronicznych z ortofotomapy; 3) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, na skutek czego błędnie wskazano, że w toku dalszych ustaleń istotne jest ustalenie właściciela reklamy, w sytuacji, w której przedmiotem postępowania są reflektory. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że Kolegium przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, przekroczyło przysługujące mu uprawnienie do wskazania okoliczności, które należy wyjaśnić w toku postępowania, i dokonało interpretacji przepisów prawa materialnego. W. stwierdziła ponadto, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium twierdzącym, iż stanowisko skarżącej w zakresie niemożności ustalenia w niniejszej sprawie przebiegu granicy pasa drogowego było nieprawidłowe oraz uznaniem, że przebieg granicy pasa drogowego możliwy jest do ustalenia na podstawie dołączonych do akt wyciągów z mapy elektronicznej o większej dokładności, a dokładnie zrzutów z ortofotomapy. Skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05), podniosła, że dowód zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie jest pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego oraz kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia pasa drogowego. W. zaznaczyła przy tym, że obszar obejmujący budynek przy [...] w W. nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, na którego podstawie możliwe byłoby ustalenie linii odgraniczających obszar pasa drogowego od innych obszarów. W ocenie skarżącej znajdujący się w aktach wydruk z ortofotomapy nie zawiera informacji o przebiegu granicy pasa drogowego i nie stanowi urzędowego dokumentu geodezyjnego. W. wywiodła, że brak dokumentów geodezyjnych obrazujących linie graniczne pasa drogowego uniemożliwia stwierdzenie czy do zajęcia pasa doszło z uwagi na niemożność precyzyjnego określenia jego granic. W ocenie skarżącej bez znaczenia dla sprawy pozostaje również kwestia ustalenia przez organ I instancji kto jest właścicielem reklamy, gdyż nośnik reklamowy nie jest przedmiotem toczącego się postępowania i w konsekwencji ustalenia te wykraczają poza zakres postępowania i nie powinny być przedmiotem wskazówek Kolegium w zakresie dalszego procedowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Jednocześnie w myśl art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości wydania decyzji w postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie takie zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie na elewacji budynku położonego w W. w [...] umieszczono urządzenia reklamowe w postaci tablic reklamowych oświetlonych reflektorami. Urządzenia te zostały umieszczone na elewacji budynku zarówno od strony [...], jak i ul. [...] w sposób mogący wskazywać na naruszenie przez nie granicy pasa drogowego. Zgodnie z aktami administracyjnymi sprawy urządzenia te znajdowały się na elewacji wspomnianego budynku w okresie 16 maja – 18 października 2014 r. przy czym W., do której należy przedmiotowy budynek, nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji takiej zasadne było zatem wszczęcie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i przypadku ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia granicy pasa drogowego wymierzenie odpowiedniej kary pieniężnej. W tym miejscu wskazać należy, że z analizy przepisów regulujących zasady odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz określających wysokość nałożonej kary wynika, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną poza stwierdzeniem braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia w toku postępowania szeregu okoliczności takich jak fakt naruszenia granicy pasa drogowego, podmiotu, który dopuścił się naruszenia granicy pasa drogowego, oraz okoliczności wpływających na wysokość wymierzanej kary, takich jak powierzchnia czy okres zajęcia pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że organ I instancji wymierzając W. karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego wydania decyzji nakładającej karę. Organ ten w szczególności nie ustalił, czy w związku z umieszczeniem urządzeń reklamowych na elewacji budynku od strony [...] oraz ul. [...] doszło do przekroczenia granicy pasa drogowego jednej, czy obu tych dróg ani nie wskazał, kto dopuścił się stwierdzonego naruszenia. Odnotować bowiem należy, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wskazuje wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niemniej jednak całościowa analiza przepisów wprowadzających zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia wskazuje, że kara pieniężna powinna być nałożona na podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1377/14). Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 2130/14) wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia czy reklama umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje się w pasie drogowym i jaka jest jej powierzchnia. W konsekwencji powyższego uznać należało, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie umożliwiającym wydanie prawidłowej decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie zakres, w jakim należało wyjaśnić sprawę, miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zaistniały zatem przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się jednocześnie do zarzutów skarżącej, wskazać należy, że nie znajdują one usprawiedliwienia tak w obowiązujących przepisach prawa, jak i okolicznościach sprawy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres okoliczności istotnych dla sprawy wynika z treści przepisów materialnych regulujących stosunki prawne określonego rodzaju (w tym przypadku przepisów art. 40 u.d.p. regulujących zasady zajmowania pasa drogowego oraz wymierzanie kar za zajęcie tego pasa bez wymaganego zezwolenia). Tym samym ustalenie okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, wymaga ustalenia treści norm prawa materialnego stanowiących podstawę wydania ewentualnej decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego Sąd uznał zarzut naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. za nieuzasadniony. Rozpatrując złożoną skargę, należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie wymagają dla ustalenia naruszenia granicy pasa drogowego posłużenia się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jako taki stanowi element planowania ładu przestrzennego kraju. W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu przyjąć należy, że ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego jest niezależne od tego, czy dla określonej części miasta został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnotować w tym miejscu jednakże należy, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego przeprowadzonymi w oparciu o właściwe operaty ewidencyjne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 401/14). Tym samym w ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem W., zgodnie z którym wadliwe jest ustalanie przebiegu granicy pasa drogowego w oparciu o wydruk ortofotomapy. Mapa ta zgodnie bowiem z zastrzeżeniem zawartym na stronie [...] "ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowana jako dokument oficjalny" i "nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych". Odnotować dodatkowo należy, że na mapie znajdującej się w aktach sprawy obrys reflektorów stanowiących część urządzenia reklamowego naniesiono odręcznie, bez zachowania skali, co nie pozwala na ustalenie powierzchni pasa drogowego, która została zajęta bez wymaganego zezwolenia. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wywód Kolegium na temat zastosowania ortofotomapy stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem skarżącej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że organ I instancji powinien "uzyskać dowód na faktyczną powierzchnię tej części instalacji reklamowej, która zalegała w każdym pasie drogowym, albo też postąpić zgodnie z prawidłowo wykładanym" art. 40 ust. 10 u.d.p. Takie sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie przesądza o nakazaniu organowi I instancji oparcia się na ortofotomapie, a zatem nie prowadzi do wadliwości decyzji w stopniu nakazującym wycofanie jej z obrotu prawnego. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w toku dalszych ustaleń istotne jest ustalenie właściciela reklamy, w sytuacji, w której przedmiotem postępowania są reflektory. Analiza dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych sprawy wskazuje bowiem, że sporne reflektory, których obrys może częściowo znajdować się w pasie drogi publicznej, stanowią jedynie część urządzenia reklamowego umieszczonego na elewacji budynku należącego do W. i ustalenie właściciela tego urządzenia pozwoli na określenie podmiotu będącego adresatem decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.