VI SA/Wa 558/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1300 ( jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. numer [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD), wydaną na podstawie art.93 ust.1, art. 92 ust.1, art. 92 ust.4, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz.1371 z późn. zm.) oraz l.p.1.4.4 załącznika do w/w ustawy nałożył na S sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną w dalszej części skarżącą) karę pieniężną w wysokości 500 złotych za wykonywanie przewozu na potrzeby własne ze źle wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych (brak wpisu w rubryce "ważna do"). W uzasadnieniu wskazano, że podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego [...] nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] kierowca pojazdu okazał kontrolującemu półroczną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i numer [...] wypełnioną w rubryce numer rejestracyjny pojazdu oraz "ważna od" [...] lutego 2004 r. W odwołaniu od w/w decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a) tj. art. 7 i 80 poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego, art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p.1.4.4. załącznika do w/w ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające jego zastosowanie. W motywach wskazano, że karta opłaty była kartą półroczną a zatem skoro w rubryce "termin ważności od" wpisano [...] lutego 2004 r., to termin ważności upływał po 6 miesiącach. Ponadto skoro kartę ma obowiązek wypełnić jednostka wydająca, to skutki niewłaściwego jej wypełnienia nie mogą obciążać skarżącej. W ocenie odwołującej się, wobec braku zawinienia po stronie skarżącej spółki, organ nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Nałożoną karę ograniczył do kwoty 500 złotych zgodnie z art. 139 k.p.a. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 42 ust.1, art.87 ust.1 w zw. z art.87 ust.2 , art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.4.4 załącznika do w/w ustawy, a nadto §§ 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r., Nr150,poz.1684 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty drogowej, która podlega wypełnieniu zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury a prawidłowo wypełniona, przed rozpoczęciem przejazdu, karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie tego świadczenia. Przez określenie prawidłowo wypełniona, należy zdaniem organu rozumieć zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia, wpisanie we wszystkie pola wymaganych danych. Zdaniem organu, wypełniona karta opłaty drogowej jedynie w rubryce "numer rejestracyjny" oraz "ważna od’ nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych w związku z czym, uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie kary w wysokości 3000 złotych zgodnie z l.p.1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ podniósł, że ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wynikający z art. 139 k.p.a należało ograniczyć karę do wysokości 500 złotych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, dotyczącej nieprawidłowego wypełnienia karty przez jednostkę wydającą, organ wskazał, że nie może ona stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Zgodnie, bowiem z treścią art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący przewozy na potrzeby własne są odpowiedzialni za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. Obowiązek sprawdzenia czy wymagane dokumenty są prawidłowe spoczywał zatem na przedsiębiorcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. sp. z o. o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i 3 tj. w zakresie nałożenia kary pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art.7 i 80 k.p.a oraz art. 92 ust1 i 4 ustawy o transporcie drogowym a nadto §4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W motywach powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej opłata za przejazd została uiszczona ponieważ wpisując datę w polu "ważna od" jednocześnie wyznaczono datę "ważna do". Strona zarzuciła ponadto, ze organ dysponował jedynie kserokopią karty a nie starały zapoznać się z jej oryginałem. W odpowiedzi na skargę organ ponowił dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zakwalifikował sporny przejazd jako wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust.1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. Maksymalna wysokość opłaty nie może być wyższa niż 800 euro rocznie. Przedsiębiorcy wnoszą opłatę w jednostkach upoważnionych przez ministra właściwego do spraw transportu (o których mowa w art. 17 ust.2 ustawy), granicznych urzędach celnych, urzędach celnych wewnątrz kraju, stacjach benzynowych (opłaty dobowe, siedmiodniowe i miesięczne) oraz polskich organizacjach drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, które zawarły odpowiednie porozumienia w tym zakresie. W myśl art. 42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów) został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych (zgodnie z zasadami określonymi w ust.2),wzorów dokumentów potwierdzających uiszczenie tej opłaty oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury 14 grudnia 2001 r. wydał rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r., Nr150,poz.1684 ze zm.). Przepis §5 ust 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że kartę opłaty należy wypełnić przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu m.in. numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty. Termin ważności karty musi być wpisany tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (§5 ust.4). Według §5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób innych niż wskazany w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Przepis §5 ust 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w świetle, którego karta wypełniona niezgodnie niż w sposób wyżej wskazany, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co uzasadnia nałożenia kary pieniężnej z tytułu nie wniesienia opłaty stracił aktualność z dniem 28 września 2003 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz.1452). Ustawa ta, w odniesieniu do powołanego rozporządzenia mająca wyższą moc w hierarchii źródeł prawa, wprowadziła do ustawy katalog kar pieniężnych w formie załącznika do ustawy. Z zestawienia zmienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym i niezmienionych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. wynika, że obecnie ustawodawca przewiduje sytuacje, gdy uznaje, że oplata jest uiszczona na podstawie dokumentu, jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. Powyższą kwestię, na potrzeby penalizowania tego stanu rzeczy, pozostawia do oceny orzecznictwa administracyjnego i sądowego. Zdaniem Sądu przy ocenie należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań l.p.1.4.4.załacznika do ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, akcent należy tutaj położyć na charakter i zakres odstępstw od wymaganego sposobu wypełnienia karty drogowej z punktu widzenia możliwości obejścia przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że brak wypełnienia półrocznej karty opłaty drogowej w polu "ważna do" zakwalifikować należało jako nieprawidłowe wypełnienie tej karty, gdyż na podstawie tejże karty można było ustalić, że przedmiotem wniesionej opłaty jest transport stanowiący przedmiot kontroli. Karta okazana do kontroli o serii i numerze [...] została zakupiona [...] stycznia 2004 r., posiadała wpisaną datę ważności od [...] lutego 2004 r.(kontrola miała miejsce w dniu [...] lipca 2004 r.) oraz zawierała wpisany numer rejestracyjny pojazdu i zakreślony symbol "0". W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą, że w tym przypadku nie wpisanie jedynie daty końcowej ważności karty nie może skutkować uznaniem, że strona nie uiściła opłaty za przejazd. Tymczasem zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty (l.p.1.4.1 załącznika ) a jedynie z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a) ograniczył karę do wysokości nałożonej przez organ pierwszej instancji tj. kwoty 500 złotych. W ocenie Sądu, niezasadny jest natomiast zarzut skarżącej, że organ dysponował jedynie kserokopią karty, ponieważ z niekwestionowanego protokołu kontroli wynika, że do kontroli był okazany oryginał karty. Inspektor wykonał kopię karty, którą dołączył do akt sprawy. Nadesłanie przez skarżącą wraz z odwołaniem karty wypełnionej w rubryce "ważna do" nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy dodatkowo zauważyć, że omawiany argument został podniesiony przez stronę dopiero w skardze do Sądu. Sąd nie podziela stanowiska spółki, co do niemożności przerzucenia odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie kart na przedsiębiorcę, skoro obowiązek prawidłowego wypełnienia kart spoczywał na organie wydającym kartę. Wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą jest przejawem tzw. deliktu administracyjnego dla bytu, którego nie jest konieczna wina po stronie sprawcy. Dla penalizowania takiego zachowania jest stwierdzenie faktu nieprawidłowego wypełnienia karty, zaś taki stan rzeczy w odniesieniu do skarżącej został stwierdzony. Należy podzielić stanowisko organu, że zgodnie z art. 87 ust.3 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Na przedsiębiorcy ciążył, więc obowiązek sprawdzenia czy zakupiona karta została wypełniona prawidłowo. Organ kontrolny nie był upoważniony do dociekania przyczyn niewłaściwego wypełnienia karty przez jednostkę wydającą kartę. Strona mogła zażądać od jednostki wydającej kartę opłaty jej uzupełnienia lub wymiany a w razie odmowy wykupić nowa kartę i zażądać zwrotu pieniędzy za kartę nieprawidłowo wypełnioną. Z przytoczonych powodów, gdy stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] ostać się nie mogła. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ rozstrzygnie ją, kierując się powyższymi wywodami i zaprezentowanym poglądem prawnym. Z tych względów, należało na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a) p.p.s.a. uchylić decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania