VI SA/Wa 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy apteki oraz podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej "Pf."), w związku z art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej "Ksh."), art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184; dalej "uokik.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" "skarżąca",) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]" na "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]", utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2014 r. do Inspektora Wojewódzkiego wpłynął wniosek spółki o zmianę zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że z dniem [...] listopada 2014 r. nastąpiło połączenie spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh., poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wskazała, że sukcesja uniwersalna w oparciu o art. 494 Ksh. następuje z mocy samego prawa, co oznacza, że dla zaistnienia skutków w postaci przejścia praw nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności poza tymi, których należy dokonać w postępowaniu łączeniowym. Stwierdziła, że przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie wyłączają zastosowania art. 494 Ksh. Jak podkreśliła, nie sposób przyjąć, że podstawę takiego wyłączenia stanowi art. 99 ust. 3 Pf. Uznała, że przepis dotyczący nabycia zezwolenia na mocy decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 3 Pf.) nie może wyłączać zastosowania przepisu dotyczącego nabycia uprawnienia z mocy prawa (art. 494 § 2 Ksh.), ponieważ regulacje te dotyczą dwóch odmiennych kwestii. Do ww. pisma dołączyła opinię prof. G. L. w zakresie następstwa prawnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej ze spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 Ksh., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego, uchwalając art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. ustawodawca miał na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, które uznał za potencjalne zagrożenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, interpretacja przepisu art. 494 § 2 Ksh. dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo naruszenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. ustawy, prowadziłaby do sytuacji, w której w wyniku łączenia spółek przedsiębiorcy obchodziliby ten przepis Prawa farmaceutycznego. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę poprzez zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 99 ust. 3 Pf., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, na skutek czego jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 Ksh., podczas gdy, w ocenie spółki, art. 99 ust. 3 Pf. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną, co doprowadziło do błędnego niezastosowania w realiach sprawy art. 494 § 2 Ksh.. GIF decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 Pf. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast z ust. 3 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Jak podał GIF, podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia, jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. GIF zaakceptował stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, zgodnie z którym przepis ten ma na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, stanowiących potencjalnie zagrożenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi. GIF wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 14 uokik. pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. GIF wskazał, że spółka oraz [...] sp. z o.o. są członkami grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. GIF podkreślił, że liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf. limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa [...] grupa kapitałowa. Wobec powyższego GIF stwierdził, że dokonanie zmiany zezwolenia na [...] sp. z o.o. spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której jest członkiem prowadziłaby piętnaście aptek a więc przekroczyłaby granicę, o jakiej mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf., dlatego przedmiotowa zmiana zezwolenia nie może zostać dokonana. GIF podkreślił, że ustanowiona w przepisie art. 494 § 1 Ksh. sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego. Z kolei przepis art. 494 § 2 Ksh. stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Powyższe oznacza, jak podał GIF, że spółka przejmująca może uzyskać między innymi zezwolenia, jednakże o ile nie przeciwstawiają się jej przepisy regulujące udzielanie zezwoleń. W ocenie GIF, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 Ksh., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. GIF nie zanegował prawa przejścia zezwolenia w trybie art. 494 Ksh., jednakże, jak podał, zgodnie z tym przepisem, sukcesja ta może dokonać się tylko i wyłącznie w zgodzie z przepisami regulującymi zasady udzielenia zezwoleń, czyli w zgodzie z ustawą – Prawo farmaceutyczne. GIF podzielił zaprezentowaną przez spółkę opinię, że "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". W przedmiotowej sprawie jednak, jak stwierdził GIF, nie doszło do naruszenia powyższej zasady, bowiem ograniczenie w koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf., zatem nie jest przedmiotem – jak sugeruje to spółka – domniemania czy też interpretacji. W ocenie GIF, organ I instancji celnie powołał orzecznictwo dotyczące wymagań, które są stawiane przedsiębiorcom przy uzyskiwaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. w zakresie rękojmi, których spełnianie jest konieczne nie tylko przy złożeniu wniosku o udzielenie takiego zezwolenia, lecz które przedsiębiorca musi spełniać przez cały okres, w którym posługuje się takim zezwoleniem. Chodzi zatem o to, jak wskazał GIF, że przekroczenie przez dany podmiot progów antykoncentracyjnych należy rozpatrywać w kontekście posiadania/nieposiadania lub utraty przez podmiot przymiotu rękojmi należytego jej prowadzenia, o którym mowa w art. 101 pkt 4 Pf.. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję GIF skarżąca spółka postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 Pf., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 Ksh., podczas gdy art. 99 ust. 3 Pf. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną. Sformułowała również zarzut naruszenia art. 494 § 2 Ksh., polegającego na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege). Wobec tak postawionych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji GIF w całości z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa., stwierdzenie nieważności z tych samych względów poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosła o zobowiązanie przez Sąd organu I instancji (na podstawie art. 145a § 1 ppsa) do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...], przy ul. [...], z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno-technicznej). W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione wyżej zarzuty. Dodała, że w niniejszej sprawie podjęto rozstrzygnięcie, którego nie sposób zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalności, pominięto w nim wymóg obowiązywania jednoznacznej podstawy prawnej decyzji administracyjnej i w drodze niedopuszczalnej interpretacji wykreowano przesłanki wydania decyzji negatywnej mimo istniejących jednoznacznych regulacji prawnych. Skarżąca stanęła na stanowisku, że twierdzenia organu, oparte na całkowicie opatrznym rozumieniu spójności systemu prawnego, stanowią w istocie mało klarowną i zupełnie chybioną próbę "połączenia" dwóch zupełnie odrębnych uregulowań w jedną instytucję. Z jednej strony GIF wskazuje, że nie neguje prawa do przejścia zezwolenia w trybie art. 494 Ksh., z drugiej strony organ wskazuje jednocześnie, że sukcesja taka może się dokonać tylko i wyłącznie w zgodzie z przepisami dotyczącymi udzielania zezwoleń. Oznaczałoby to, że skuteczność normy wynikającej z art. 494 § 2 Ksh. byłaby uzależniona od spełnienia wymagań związanych z wydaniem zezwolenia (czy też, odpowiednio, koncesji, ulgi itp.) w drodze decyzji administracyjnoprawnej. Konkluzja ta, zdaniem skarżącej, stanowiąca niejako podsumowanie stanowiska organu, pozostaje całkowicie błędna. Zakłada ona uzależnienie zastosowania czy też skuteczności art. 494 § 2 Ksh. od spełnienia dodatkowych przesłanek, nie znajdujących podstawy w tymże przepisie. Skarżąca, odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwa, w świetle którego przesłanką cofnięcia zezwolenia jest utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki, stwierdziła, że brak jest racjonalnych podstaw do przenoszenia orzeczeń dotyczących skutków utraty rękojmi na grunt interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 Pf.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – F., wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzając między innymi, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie wskazały, jak ta decyzja wpłynie na pacjentów. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Z., odniósł się do prezentowanej dotychczas przez Związek argumentacji co do sposobu rozumienia art. 99 ust. 3 Pf.. Załączył opinię prawną prof. dr. hab. A. K. dotyczącą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek podmiotom, które w wyniku procesów transformacyjnych prowadzą powyżej 1% aptek w województwie. Załączył także pismo Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. opiniujące propozycje legislacyjne wprowadzające zakaz posiadania więcej niż jeden procent aptek w województwie, które nie zostały przyjęte. Uznał, że jest to materiał istotny dla wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. w kontekście prywatyzowania [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji. Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony, w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458). Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem, nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu. Jak już wyżej stwierdzono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarga jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]" na "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]", którą to decyzją odmówiono zmiany zezwolenia. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia spółek) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółka przejmująca), "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]" (spółka przejmowana) doszło do przekazania przez spółkę przejmowaną uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą. Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z uwagi na połączenie spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 Pf. Zgodnie z art. 99 ust. 1 zmiany zezwolenia dokonuje Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny. Art. 491 § 1 k.s.h. przewiduje, że spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Skutkiem takiego połączenia jest sukcesja generalna w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą z dniem połączenia przechodzą w szczególności zezwolenia, koncesje, oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Zdaniem A. K. (komentarz do art. 494 k.s.h. A. K., Kodeks spółek handlowych. Objaśnienia, Zakamycze, 2001, wyd. ll) przepis art. 494 reguluje skutki połączenia spółek. Założeniem procesów łączeniowych jest to, aby wspólnicy oraz wierzyciele nie byli w gorszej sytuacji niż przed połączeniem. Dlatego też wprowadzona została zasada sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i zasada "ograniczonej" sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy, z decyzji (o udzieleniu koncesji, zezwolenia, pozwolenia), sprzeciwu organu, który wydał koncesje (pozwolenie), a w końcu ograniczyć ją może termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. Należy pamiętać, że art. 494 § 2 k.s.h. stosuje się tylko do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie k.s.h. chyba, że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów". Dalej autor tego komentarza stwierdza, że wyliczenie praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego zawarte w art. 494 § 2 jest przykładowe a także, iż w toku prac nad projektem ustawy powstały wątpliwości co do przyjętej sukcesji uniwersalnej, bowiem zezwolenia, koncesje i ulgi a także inne akty administracyjne mają charakter indywidualny, ich sukcesja uniwersalna w sensie prawnym jest zatem wątpliwa. Należy podkreślić, że w doktrynie prawa ugruntował się pogląd, że nie jest dopuszczalna sukcesja uniwersalna praw administracyjnych w drodze czynności cywilnoprawnej. Norma prawna zawarta w przepisie art. 494 § 2 k.s.h. może być uznana co najwyżej za regułę interpretacyjną, pozwalającą przyjąć w razie wątpliwości, iż w określonym przypadku dane uprawnienie przeszło na następcę prawnego (por. m.in. M. Nowak, Z. Olech, Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w Kodeksie spółek handlowych, Przegląd Prawa Handlowego z 2008 r., nr 1, s. 39). Powyżej przedstawiony pogląd Sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje. Reasumując Sąd podkreśla, że stoi na stanowisku, iż sukcesja generalna w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych jest pełna, jednak inaczej kształtuje się sukcesja generalna w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Wyłączenie sukcesji generalnej spółki przejmującej bądź nowo zawiązanej "po" spółce przejmowanej w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać albo z wyraźnego przepisu ustawy, albo z treści decyzji administracyjnej. Innymi słowy sukcesja generalna niewynikająca z decyzji może być wyłączona tylko przepisem ustawowym (por. Kodeks spółek handlowych. Komentarz, red. M. Rodzynkiewicz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 1060). Zdaniem Sądu, aby dodatkowo wyjaśnić powyższą tezę, należy zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione (zob. m. in. G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia), Prawo Spółek z 1999, nr 4, s. 3). Zasadniczo są one nieprzenoszalne (zob. także A. Szumański /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, t. IV, s. 244 i nast.). Dla zmiany tej reguły konieczna jest wyraźna norma prawna. Ta generalna zasada doznaje jednak pewnych wyjątków. I tak, art. 494 § 2 k.s.h. wprowadza wyjątek od generalnej reguły. Przyjęta zasada sukcesji administracyjnoprawnej ma dwie istotne cechy: wskazuje przykładowo prawa i obowiązki administracyjnoprawne oraz ma ograniczony charakter (w kilku aspektach). Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Jednakże sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo, gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. W praktyce samodzielne znaczenie art. 494 § 2 k.s.h. jest niewielkie, gdyż kwestia dopuszczalności (bądź nie) przesłanek przejścia praw, i obowiązków w przypadku restrukturyzacji podmiotowych (łączeń, przekształceń, podziałów) jest regulowana w przepisach ustaw szczegółowych, por. np. art. 40 PrBud (zasady sukcesji pozwolenia na budowę), art. 13 ust. 2 TransDrogU, art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf. Art. 494 § 2 k.s.h. pełni w istocie rolę "wypełniacza luk" w przepisach szczególnych. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna, będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień, nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot (por. Ie> M. J. Nowak, Z. Olech, Regulacja sukcesji, s. 43). Należy mieć jednak na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 494 § 2 KSH spotyka się z zawężającą interpretacją (np. wyr. NSA w Warszawie z 24.4.2007 r., II OSK 674/06, Legalis, z glosą B. Dranicwtciu, Pr. Sp. 2008, Nr 12, s. 46, w którym NSA stwierdził, że zasada sukcesji generalnej określona w art. 494 § 2 KSH nie dotyczy praw i obowiązków publicznoprawnych w zakresie ochrony środowiska wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji). Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Farmaceutyczny i organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 Pf. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. W niniejszej sprawie w ustawie prawo farmaceutyczne znajduje się jednak art. 99 ust. 3 pkt 3 zgodnie z którym zezwolenia nie wydaje się jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Z zestawienia powyższych przepisów, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wynika, że podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. Jak wynika ze stanu faktycznego taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie bowiem zgodnie z ustaleniami organu, które Sąd w pełni podziela, [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. tworzą grupę kapitałową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, a suma aptek prowadzonych przez [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. przekracza limit aptek, które mogą prowadzić członkowie grupy kapitałowej na terenie województwa [...]. W świetle powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego, co w żadnej mierze nie wyłącza sukcesji generalnej a jedynie ją ogranicza w zakresie stosunków administracyjnoprawnych w stosunku do [...] Sp. z o.o. Sąd stoi na stanowisku, że interpretacja przepisu art. 494 § 2 ksh dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo naruszenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, prowadziłaby do sytuacji, w której w wyniku łączenia spółek przedsiębiorcy obchodziłby dyspozycję przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego.  Jak słusznie zauważyła skarżąca "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogi". W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z naruszeniem powyższej zasady, bowiem ograniczenia w koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zatem nie jest przedmiotem - jak sugeruje to skarżąca - domniemania czy też interpretacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 201/08, który stwierdził, że "przepis art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa". Na zakończenie Sąd podkreśla, że w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt 399/15 z którego wynika, że "Celem wprowadzenia art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego było zapobieżenie kartelizacji rynku aptecznego na terenie Polski. Przepis ten jak to trafnie uznały organy samorządu bowiem określa wielkość dozwolonej koncentracji na rynku aptek, ustalając wyraźne limity skupienia obrotu detalicznego produktami leczniczymi w rękach jednego przedsiębiorcy, wskazując wprost, że przekroczenie określonej liczby aptek niesie ze sobą sankcję w postaci odmowy wydania zezwolenia. Skoro ustawodawca wprowadził takie obostrzenie przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie apteki sens tego przepisu byłby wypaczony, gdyby uznać dopuszczalność odstąpienia od tego zakazu w czasie prowadzenia działalności na podstawie wydanego zezwolenia. Interpretacja art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia ale także dla prowadzenia apteki. Sąd nie akceptuje natomiast poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 559/16 w którym to wyroku uznano, że zachodzi sukcesja generalna również w stosunkach administracyjnoprawnych. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.