VI SA/Wa 559/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przysługiwania statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż spółce S. Sp. z o.o. przysługuje od dnia [...] lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż w myśl art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Status zakładu pracy chronionej przyznawany jest zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.) przez wojewodę w drodze decyzji, która potwierdza spełnianie warunków, o których mowa w art. 28 lub 29 ustawy o rehabilitacji. Nie jest więc możliwe wydanie zaświadczenia o posiadaniu przez stronę statusu zakładu pracy chronionej skoro status taki nie został jej przyznany w drodze decyzji wydanej przez Wojewodę. Organ podkreślił, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Oznacza to, że Wojewoda mógłby wydać zaświadczenie o treści żądanej przez stronę gdyby wcześniej wydał decyzję przyznającą stronie status zakładu pracy chronionej z dniem [...] lipca 2006 r. Skoro taka decyzja do chwili obecnej nie została wydana, brak jest możliwości do wydania zaświadczenia potwierdzającego nieistniejący stan prawny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Spółka z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: naruszenie prawa materialnego wyrażonej w art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000r., Nr 94 poz. 1037 ze zm.) dalej: k.s.h., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż wbrew jednoznacznemu przepisowi ustawy, nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie, przyjęcie iż w prawie administracyjnym zasada sukcesji ogólnej nie znajduje zastosowania oraz naruszenie norm postępowania administracyjnego tj. : - art. 218 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez uznanie że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy zachodziły obligatoryjne przesłanki do jego wydania; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z naruszeniem art. 218 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, a tym samym uznanie odmowy wydania zaświadczenia za prawidłowe, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jego wydania; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia postanowienia organu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki; - art. 6 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i tym samym utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej, - art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej oraz nieudzielanie skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla umożliwienia jej osiągnięcia celu, dla którego wystąpiła o wydanie zaświadczenia tj. uzyskania urzędowego dokumentu potwierdzającego, iż przysługuje jej status zakładu pracy chronionej, - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez brak wskazania w jego uzasadnieniu powodów, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca, reasumując obszerne wywody, stwierdziła m.in., iż zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału. Przepis ten znalazł rozwinięcie w art. 531 § 2 k.s.h., zgodnie z którym na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. W rezultacie podziału następuje przejście na spółkę przejmującą przysługujących spółce dzielonej praw i obowiązków, w tym także o charakterze publicznoprawnym. Sposób redakcji powyższych przepisów i posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż prawodawca miał na celu możliwie szerokie wskazanie, na wszelkie prawa i obowiązki publicznoprawne, które najczęściej określane są w drodze koncesji. W sytuacji w której zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 531 § 2 k.s.h., przy jednoczesnym braku wyjątków wynikających z ustaw szczególnych lub z decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej, stwierdzić należy, iż skarżąca przejmując samobilansujący się oddział spółki C., w którym zatrudnione były osoby niepełnosprawne i z którym związany był status zakładu pracy chronionej, przejęła tenże status z mocy prawa, w wyniku sukcesji uniwersalnej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1415/07 w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, iż " przejęcie statusu zakładu pracy chronionej przez S. nastąpiło z mocy prawa". To stanowisko Sądu znane było organowi. Skarżąca nie kwestionuje twierdzeń organów obu instancji co do istoty zaświadczenia. Poglądy te są ugruntowane w doktrynie prawa administracyjnego, w której zaświadczenie definiuje się jako akt wydany przez organ administracji, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, mający na celu potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, mających znaczenie dla adresata przy ustalaniu jego praw lub obowiązków. Zaświadczenie nie rozstrzyga przy tym żadnych kwestii w sposób władczy bowiem nie przyznaje jego adresatowi żadnych praw ani obowiązków, stanowi jednak dokument urzędowy. Jego jedynym celem jest stworzenie możliwości udowodnienia istniejącego stanu prawnego. Celem jaki chciała osiągnąć skarżąca w niniejszym postępowaniu nie było, wbrew twierdzeniom organu II instancji, uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Status ten skarżąca bowiem już posiadała, w związku z czym ponowne wystąpienie o przyznanie takiego statusu byłoby jej zdaniem bezprzedmiotowe. Brak więc było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia i tym samym postanowienia organów obu instancji są wadliwe. Działanie organów administracji w tym zakresie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wolą ustawodawcy, który na gruncie prawa prywatnego przewidział możliwość przejścia z jednego podmiotu na drugi uprawnień publicznoprawnych. Takie postępowanie ze strony Wojewody [...], jak i Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza interes społeczny polegający na pewności obrotu prawnego i czyni wielce utrudnionym w warunkach działalności gospodarczej każdorazowe wykazywanie posiadanych uprawnień poprzez legitymowanie się decyzjami wydanymi na rzecz innego podmiotu, postanowieniami sądu rejestrowego oraz innymi dokumentami, z których wynika przejście statusu zakładu pracy chronionej. Jest to tym bardziej trudne, że organy administracji publicznej, domagają się od skarżącej urzędowego dokumentu potwierdzającego, iż status ten jej przysługuje. W żadnym z postępowań prowadzonych przez skarżącą w sprawie statusu zakładu pracy chronionej organy nie wskazały właściwego, ich zdaniem, trybu postępowania z którego Skarżąca powinna skorzystać celem osiągnięcia celu, który był jasno artykułowany we wszystkich postępowaniach. Organy administracji naruszyły tym samym art. 9 kpa , zgodnie z którym organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Podkreślił, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym aktem administracyjnym potwierdzającym spełnianie przez pracodawcę warunków, o których mowa w art. 28 lub 29 ustawy o rehabilitacji jest decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej wydana przez Wojewodę. Stwierdzenie zatem, że statusu zakładu pracy chronionej pracodawca nabywa z mocy prawa a nie w drodze decyzji, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w tym art. 87 ust 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłem prawa nie może więc być subiektywne przekonanie strony o nabyciu statusu zakładu pracy chronionej z mocy prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. na podstawie art. 125 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (sygn. akt II GSK 349/08) od przywołanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1415/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1777/04 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r. V SA 760/00, LEX nr 50109, a także wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 r., II SA 125.98, LEX nr 41283), wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. Ponadto obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, iż w konsekwencji podziału z dniem [...] lipca 2006 roku C. Spółki z o.o., posiadającej na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 roku status zakładu pracy chronionej, uprawnienie to przeszło z mocy prawa na skarżącą będącą spółką przejmującą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 roku w sprawie o sygn. akt II GSK 349/08 w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1415/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził m.in., iż stwierdzenie posiadania statusu zakładu pracy chronionej, z uwagi na wymagania pewności obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przejmującej (S.) wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Wspomnieć należy, iż w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej spółka sukcesorka nie nabyła uprawnień spółki dzielonej. Minister wskazał bowiem, iż status zakładu pracy chronionej przyznawany jest zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez wojewodę w drodze decyzji, która potwierdza spełnienie warunków o których mowa w art. 28 lub art. 29 w/w ustawy. Taka decyzja w stosunku do skarżącej nie została wydana. Przyjmując, iż zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika, 1983 r., nr 2, str. 14). Powyższy pogląd podzielił NSA przyjmując, iż nie można w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii - wyrok z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt 269/02. Odmienne rozumienie przez strony skutków prawnych jakie wywołał podział C. sp z o.o. powoduje w konkretnej sprawie stan nieoczywisty, wątpliwy, co musi zdaniem Sądu prowadzić- już choćby z tego powodu- do odmowy wydania zaświadczenia treści żądanej przez skarżącą. Dla poparcia takiego rozumowania dodatkowo przywołać można monografię Zbigniewa R. Kmiecika "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym", Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2002 r., w której autor - specjalista tematyki zaświadczeń stwierdza, że tylko jeżeli fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, jest oczywisty i bezsporny, to dopiero wówczas zachodzi możliwość wydania zaświadczenia. Jeżeli zaś sytuacja prawna (uprawnienie lub obowiązek) powstaje z mocy samego prawa, jednakże nie ma pewności co do ostatecznej, wiążącej mocy tej sytuacji, należy ją ustalić w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził iż zaskarżone postanowienia wydane zostały zgodnie z prawem. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.