VI SA/Wa 5593/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu organizacji ruchu oddala skargę Na zlecenie skarżącej spółki, P. s.c. sporządziła projekt organizacji ruchu dotyczący wyznaczenia stanowiska postojowego dla dostaw do budynku [...] w rejonie ul. [...] w W.. Projekt organizacji ruchu złożono do Zarządu Dróg Miejskich Wydział [...] w celu uzyskania opinii. Zarząd Dróg Miejskich nie wyraził zgody na wyznaczenie stanowiska postojowego zastrzeżonego dla dostaw do [...], stwierdzając, że miejsce postojowe dla dostaw do budynku [...] powinno być wykonane przede wszystkim na działce budowlanej (terenie wewnętrznym), na której jest usytuowany budynek [...]. W dniu 6.06.2023 r. Spółka złożyła zastrzeżenia do ww. opinii i wniosła o jej zmianę z uwagi na to, że lokalizacja miejsca postojowego na terenie wewnętrznym nie jest możliwa, gdyż budynki, którymi zabudowana jest działka nr [...] w obrębie [...], tj. m.in. [...] znajdują się w jej ostrych granicach. Obecny właściciel budynków i użytkownik wieczysty działki [...], to jest H. sp. z o.o. nie miała żadnego wpływu na utworzenie działki nr [...] w ten sposób, że jej granice pokrywają się z granicami wcześniej wybudowanych budynków hotelowych, a tym samym nie ma żadnej możliwości wykonania "miejsca postojowego dla dostaw do budynku [...] przede wszystkim na działce budowlanej (terenie wewnętrznym), na której jest usytuowany budynek [...] ". Od lat dostawy do hoteli są zorganizowane poprzez podjazd samochodów dostawczych od strony przejścia bramowego przy ulicy [...]. Spółka argumentowała, że wyznaczenie stanowiska postojowego zastrzeżonego dla samochodów realizujących dostawy do hoteli [...] i [...] zgodnie z zaproponowaną przez Spółkę organizacją ruchu realnie poprawi drożność ul. [...] w godzinach realizacji dostaw do hoteli. Ponadto, rozwiązanie zaproponowane przez Spółkę wyłączało miejsce parkingowe płatne spod użytku ogólnego tylko na kilka godzin w ciągu doby (wyłączenie miejsca zgodnie z wnioskiem Spółki miało dotyczyć oznaczonego okresu, tj. codziennie w godzinach 5:00 - 9:00), co nie powodowało istotnego zmniejszenia ilości miejsc parkingowych w [...]. Alternatywnie Spółka wniosła o podjęcie realnych działań w celu wyznaczenia miejsc dla dostawców na ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], na zasadach analogicznych do miejsc wyznaczonych dla dostawców na ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że wiążąco o kształcie zatwierdzonej organizacji ruchu rozstrzyga Biuro Zarządzania Ruchem Drogowym [...] po uzyskaniu opinii od zarządcy ul. [...], tj. Zarządu [...]. W dniu 11.08.2023 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem do Biura Zarządzania Ruchem Drogowym [...] o zatwierdzenie organizacji ruchu dotyczącego wyznaczenia stałego stanowiska postojowego dla samochodów realizujących dostawy do hoteli [...] i [...] od strony ul. [...], na czas określony tj. codziennie, w godzinach porannych (5:00- 9:00). W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku w dniu 21 sierpnia 2023r. Prezydent [...] wydał akt nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu organizacji ruchu. Pismem z dnia 28 września 2023r. H. sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowane przez pełnomocnika skierowały do WSA w Warszawie skargę na akt Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. w przedmiocie odrzuceni projektu organizacji ruchu. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 11 kpa poprzez brak prawidłowo zredagowanego, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienia aktu, co stanowi naruszenie zasady przekonywania, zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozpoznaniu sprawy; 2. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu złożony wraz z wnioskiem z dnia 11.08.2023 r. przez A. s.c. działającą w imieniu i na rzecz spółki, na potrzeby wyznaczenia stanowiska postojowego zastrzeżonego dla dostaw do H. w W. w rejonie ul. [...] jest niezgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3. § 8 ust. 2 pkt w zw. z § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że przedstawiony do zatwierdzenia Projekt organizacji ruchu jest niezgodny z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 4. § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że przedstawiony do zatwierdzenia Projekt organizacji ruchu jest nieefektywny. Wobec podniesionych zarzutów skarżącą spółka wniosła stwierdzenie nieważności aktu polegającego na odrzuceniu projektu organizacji ruchu z dnia [...].08.2023 oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; W uzasadnieniu wskazano, że organ ma prawo odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku oceny, że nie da się projektowanej organizacji ruchu doprowadzić do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczególnych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W niniejszej sprawie organ nie wzywał Spółki do poprawienia projektu organizacji ruchu. Organ w uzasadnieniu powołał się na konieczności przestrzegania regulacji rozporządzenia Ministra infrastruktury z 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, oraz innych przepisów prawa. Nie sprecyzował jednak, w jaki sposób przedstawiony do zatwierdzenia Projekt organizacji ruchu narusza przywołane przepisy, pomimo że powinien wskazać okoliczności przemawiające za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy. Brak uzasadnienia dotyczący podstawy, która przesądziła o odrzuceniu Projektu organizacji ruchu, uniemożliwia Spółce poznanie i odniesienie się do konkretnych argumentów, którymi kierował się Organ przy podejmowaniu decyzji. Zdaniem strony skarżącej, powołanie się na potrzeby społeczności lokalnej w niniejszej sprawie jest zupełnie nieracjonalne gdyż rozwiązanie zaproponowane przez Spółkę tj. kilkugodzinne zastrzeżenie jednego miejsca postojowego na potrzeby realizacji dostaw i odbioru nieczystości komunalnych z dwóch zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie hoteli ma właśnie na celu: zapobieżenie powstawaniu korków na ul. [...] i ul. [...], zachowanie przejezdności ul. [...] od strony ul. [...], zapewnienie bezpieczeństwa przechodniom i użytkownikom ścieżki rowerowej, ograniczenie czasowe niedogodności dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz klientów sąsiadujących restauracji czy zakładów usługowych. Skarżąca wskazała, że Projekt organizacji ruchu został sporządzony na zlecenie H. sp. z o.o. - właściciela dwóch budynków hotelowych, które znajdują się w ostrej granicy działki, umiejscowionych w ścisłym centrum [...], budynków które zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli – [...] w 1913 r., a [...] w 1969 r. Spółka stała się właścicielem przedmiotowych budynków oraz użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym są one posadowione w 1990 r. Spółka nie miała tym samym żadnego wpływu na zagospodarowanie terenu, tak więc przywoływanie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest pozbawione jakiegokolwiek związku ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie i dodatkowo stanowi o nierozpoznaniu przez organ jej meritum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 przyjęto, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko to pozostaje aktualne w stanie prawnym obecnie rozpatrywanej sprawy, podziela je Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę i nie znajduje podstaw do kwestionowania poglądu przyjętego w uchwale w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd był zobligowany do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżącej spółki czyli do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt Starosty narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie, przy czym może tu chodzić wyłącznie o naruszenie własnego interesu prawnego skarżących. Dopiero bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Naruszenie to powinno być realne i aktualne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała, że zaskarżony akt narusza jej indywidualny, konkretny i realny interes prawny albowiem strona prowadzi działalność gospodarczą na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy drodze publicznej. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu odrzucającego projekt organizacji ruchu polegający na wydzieleniu miejsca postojowego (tzw. koperty) wyłącznie na potrzeby skarżącej związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, tj. usług hotelowych. Wydzielone na wyłączność miejsce miałoby służyć do obsługi dostaw - zaopatrzenia hotelu w godzinach 5-9. Zatwierdzenie organizacji ruchu zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2017 poz.784), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w tym odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian. Powinien także brać pod uwagę fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 Ministra Infrastruktury z [...] września 2003r., tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. W świetle powołanej regulacji proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. W ocenie sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu w przedmiocie odrzucenia projektu organizacji ruchu, rozważył ww. przesłanki. Wskazał przede wszystkim na nieefektywność proponowanego czy podobnych rozwiązań, przywołując wcześniejsze doświadczenia z innych miejsc (ul. [...] i [...]), jak też na niemożność skutecznej kontroli przestrzegania takiej organizacji wskazując, że nie ma możliwości weryfikowania osób uprawnionych do korzystania z tak wyznaczonych miejsc postojowych z uwagi na brak definicji pojazdu zaopatrzenia. Organ zauważył, że na podstawie badania i oceny ruchu pojazdów dostawczych na ulicach gdzie wyznaczono miejsca zastrzeżone dla zaopatrzenia, większość dostaw była realizowana poza tymi miejscami. Zdaniem organu wydzielenie miejsca postojowego byłoby niezgodne z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej. Wynika to z tego, że proponowana organizacja ruchu znajduje się w strefie płatnego parkowania, a taką strefę wyznacza się na obszarach występowania znacznego deficytu miejsc postojowych (art. 13b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.). Wydzielenie więc indywidualnego miejsca postojowego dla pojazdów obsługujących w określonych godzinach wyłącznie skarżącą stanowiłoby akt sprzeczny z ideą strefy płatnego parkowania. W związku z powyższym, zdaniem sądu, organ zasadnie uznał wniosek skarżącej za nieuzasadniony i odrzucił przedłożony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu. Pomimo lakoniczności uzasadnienia, organ nie naruszył prawa wydając zaskarżony akt, kierując się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz zasadą efektywnego wykorzystania dróg publicznych i uwzględnienia potrzeb społeczności lokalnych. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.